註：這篇文章是幾年前與學運時代的舊友成立「開放的野百合公民論壇」之後，恰逢一些大學生聲稱要「重現野百合」，我有感而發寫的。以野百合學運時淡江校際代表的真實經歷，我寫下對於那段歲月的註腳。
發生在一九九０年三月的野百合學運，是台灣迄今最大的一次學生運動，也是台灣歷史上影響最深遠的一次學生運動。正因如此，野百合學運不但成了許多三十五歲到四十五歲的「解嚴世代」共同的青春回憶，也成了這個世代許多人揮之不去的標籤。許多年輕時曾參與學運的政治人物，無論其是否真的曾參加一九九０年三月的那場學運，都經常被外界視為出身於野百合學運。對於那些因擔任三月學運領導幹部而聞名者，外界也經常期待他們能再發揮如三月學運時一樣的影響力。三月學運本身更成了台灣民主發展史上的傳奇，變成後續許多學生從事政治與社會運動時效法的對象，甚至到二００四年總統大選後的政治紛爭中，部分支持連宋的學生也仍以延續野百合學運精神為號召。但是，在外界對於一九九０年三月野百合學運賦予如此高的評價，而有許多「重現野百合」的企圖之時，卻很少有人能指出這次學運成功的真正原因，在於其是奠基於民主的決策機制上。對民主的渴望與追求，是野百合學運的動力，也是參與者的唯一共識。
說野百合學運的唯一共識是對於民主的追求，是毫不誇張的事實。要知道三月學運的參與者的政治立場其實是南轅北轍，不僅在國家認同立場上有激進的獨派與主張兩岸應統一者，就連意識形態上也有左右之分。所以在當時廣場上各校內部與廣場上最高決策機制的校際代表會議內，無時無刻不在進行爭奪領導權的鬥爭。雖然面對的外在政治情勢是一樣的，但因每個人意識形態與政治立場的不同，對於學運的訴求、操作的手法等各自有各自的想法。在這種情況下，廣場上唯一讓大家都接受的是一個民主的決策機制：各校校際代表應得到其校內學生的多數支持，而校際代表會議則以多數決來運作。
現今回想起來，當時廣場上的民主決策機制其實也是基於現實下不得不然的產物，畢竟當時的情勢太複雜：不僅僅是學生個人之間的看法、立場有極大的差異，改革派學生團體內部，也因過去台大諸社團與其他學校學運團體之間的意識形態與領黨權鬥爭、學生自治組織與學運社團間的改革路線的不同，而對於運動的訴求與發展有迴異的主張，更遑論在三月二十日後國民黨黨部與救國團也開始動員學生加入。在此情形下，只有民主的決策機制是唯一的共識，國民黨黨部與救國團認為他們可經由動員學生加入而取得運動的主導權，改革派學生則寄望於學生自治組織的動員能量與學運領袖們公開辯論的能力，希望能在各校校內選舉校際代表時取得上風。對於當時的參與者來說，所無法預知的，是這種基於現實而不得不然的措施竟然成了一個偉大的民主實驗。畢竟就當時台灣的校園環境來說，除了學生自治組織的幹部外，對於真正的民主選舉、遵循議事規則來開會、公開而就事論事暢所欲言的進行辯論、經表決後即服從多數的決議，都還是陌生得很。當然，要真正讓大家熟悉與遵循民主的遊戲規則並不容易。像是絕食一事，明明經過冗長的辯論後決定不絕食，卻有參與開會者一轉身就宣布絕食。熟悉議事規則的學生自治組織領導人，被部分學運社團誣指為國民黨的「抓扒仔」，更顯示出許多改革派學生對於民主遊戲規則的不熟悉與疑懼。而部分研究生與老師積極介入「指導」，也顯示當時許多參與的大學生仍不習慣憑自己的思考與意志來行動。但這些問題，反而成了促使參與者必須更加依賴民主程序的動力。這其實是三月學運內在最偉大的成就，對當時許多的參與者來說，這六天之間於這種內部鬥爭過程中進行民主程序的經驗，是前所未有的民主洗禮。經過這次洗禮，許多人回到校園後開始投入學生自治運動，又帶動了一九九０年代初期的校園民主化浪潮。而不同於三月學運之前校園民主運動以體制外的抗議為主，三月學運之後的校園民主運動重心轉移到學生自治組織領導權的爭奪，各大學的活動中心或學生會領黨人都改成由全體學生選舉選出，改革派學生推出的候選人與國民黨黨社系統推出的候選人，循著民主程序爭奪「學生政府」的控制權。換言之，在台灣的國會全面改選與總統由人民直接選出之前，台灣的大學校園就已經證明了這種民主模式的可行。
但是，若是以外部社會來看三月學運，恐怕一般人所認為三月學運的最大成就，在於提出四大訴求（解散國民大會、廢除臨時條款、召開國是會議、訂定政治改革時間表）帶動了台灣的民主改革，與彰顯學生堅持不受政黨勢力影響的理想性。然當時參與者其實是各有各的政治思考，學運領導人也與社會上各股政治勢力有千絲萬縷難以割捨的關係。要說這期間各股政治勢力沒有私下運作，未免是掩耳盜鈴。正是各股政治勢力私下運作的事實，迫使學生不能不接受民主程序，如是反而使外界有學生超然於政治勢力之外之印象。這種印象是真實的，卻也是虛幻的。但正是這種印象，使得三月學運有其道德上的正當性。而也正因為參與學生各有各的政治思考，因而使三月學運不至於變成為李登輝一人的權位而戰，而是能提出直指體制弊病的明確改革方向。雖然就後來的歷史發展來看，李登輝是三月學運的最大受益人，但這是因為他能精確把握到三月學運所代表的民氣，巧妙地利用這個契機。在當時參與學運的學生來說，誰能當上總統並不重要，重要的是必須進行體制的全面改革。由當時學生對於是要求提出「政治改革時間表」還是「政經改革時間表」爭論不休的決策過程來看，其實已彰顯學生無意為特定人的權位做嫁。
正面面對每個人都有其立場的事實，以民主的機制去凝聚集體行動的動力，使野百合學運能超越對特定政黨與個人的支持，這是野百合學運真正的精神，也是其不同於迄今台灣大多數學生運動的地方。發生在一九九０年三月的那場野百合學運，是無法複製重現的，但其民主精神是可以綿延不絕的。只是，在野百合學運後，絕大多數所謂的「學生運動」，雖然打著超然於政黨立場的旗幟，卻都只是對特定政黨訴求的側翼支持，先就排斥了不同立場的學生，更無民主的決策機制可言，因而其實只能說是由學生參與的支持特定政黨立場的政治運動。
2008年3月5日 星期三
2007年4月4日 星期三
被操弄的民意：對於支持按指紋的政策的民調的再思索
說明：這篇文章是2005年應台灣智庫之邀寫的，當時換領身份證時是否應按指紋的爭議正方興未艾，我寫了幾篇文章討論這問題，這是其中的一篇。
自行政院決定換發身分證時須按指紋的政策後，政府即大力宣傳此政策於改善治安上的必要性，更提出各種人民高度支持此政策的民調數據，試圖證明此政策確實有其民主正當性。然而，這些民調數據的產生，究竟是受訪者在充分獲得完整的資訊後理性思索的結果，抑或是政府操弄資訊下於不完整、不正確的思考基礎上所做的選擇，卻不能令人無疑。
筆者的疑慮並非無的放矢。在行政院決定請領身分證時應捺指紋並錄存後，筆者曾於在淡江大學開授的憲法與人權課堂上，詢問學生對於按指紋與換發身分證等相關問題的看法。結果在全班七十位學生中，有十七位反對必須按指紋才能領身分證的做法，支持行政院政策者有三十九位，其餘十四位學生則抱持不置可否的態度。進一步問支持行政院政策者的理由時，他們都說此有助於改善治安。接著再問他們何以會認為此將有助於改善治安時，他們都回答因為政府與媒體都這麼說。這些學生雖不能代表社會整體，卻也相當程度地顯示出在此議題上資訊操弄與不完整的嚴重性。
長期以來，支持建立全民指紋檔案庫者一直強調此將有助於改善治安。對此說法，許多人權工作者與學者都曾為文指斥其謬。而由其他治安問題比我國更為嚴重、刑事鑑識技術亦較我國進步的民主國家，皆未建立全民指紋檔案庫，就可看出有無全民指紋檔案庫其實與治安好壞沒有必然關係。然而，既然如此，則何以許多人民會對建立全民指紋檔案將有助於改善治安的說法深信不疑呢？筆者認為，此應與台灣多數人民對於國家角色的想像有關。
就政治學的角度言，國家在人權保障上有著雙面性格，一方面，自有國家出現以後，國家就一直是人民自由與權利的主要侵犯者，另一方面，在許多情況下，對於個人權益之保障，卻也有賴於群體（尤其是國家）之力量。具有此種雙面性格的國家，因而被視為是種「必要之惡」。如何控制此「必要之惡」，抑制其侵害人權的性格，使其能發揮保障人權的性格，便成為近代世界政治史發展的主軸，而其具體成就便是民主政治。近代民主政治強調以分權或權力分立為憲政體制設計的原則，要求以受人民直接控制的立法機關為憲政運作的核心，經由法治原則，立法機關控制行政與司法機關，經由定期改選，人民控制立法機關。而這種民主政治的機制，實乃建立在對於國家各機關（尤其是行政機關）的不信任上。到了二十世紀中期，更由於福利國家與官僚國家的發展，許多人發現傳統代議民主的機制已不足以防止國家侵害人權，遂提倡參與式民主，強調以直接民主救濟代議民主的不足。
然而，或許是曾長期處於威權政治，台灣人民多仍有萬能的行政國家之想像，每每認為強大的行政權才能保障人民的權益，卻不知對人民自由與權利的侵害主要來自於國家。其具體體現就是對身分證制度毫不懷疑的接受。筆者在詢問學生對按指紋一事的態度時，也問他們對於身分證制度存廢的看法。結果是全部的學生都認為身分證制度有存在的必要，連反對行政院政策者亦不例外。身分證制度與「口卡」為一體兩面，源於古代的奴隸管理制度，乃奴隸主為了管理方便，將奴隸編號入檔，後來監獄管理犯人以及殖民國家管理被殖民者時沿用之。正因身分證制度乃國家為行政管理方便將人民物化之產物，所以一般民主國家並不採之。在九一一事件後，美國部份右派國家主義者曾力求建立身分證制度，但因其侵犯人權甚巨，是以未被國會接受；英國雖在執政黨工黨的強勢運作下通過建立身分證制度的法案，卻在全國引起強大的反對聲浪，其爭議有越來越激烈的趨勢。身受恐怖攻擊之害最深的英美人民，豈有不希望政府保障他們的身家安全的道理，但正因身分證制度隱含對於人權之否定，一旦接受之，恐怕隨之而來的是建立全民指紋檔案等進一步的侵害人權措施，因而對之疑懼甚深。相對於其他民主國家的人民，我國人民對於身分證制度的毫不懷疑，實不能不令人驚駭。而在此種「順民」的意識基礎上所做出來的民調，竟被行政院當成支持建立全民指紋檔案的有力依據，就不免要令人懷疑政府保障人權的誠意。
自行政院決定換發身分證時須按指紋的政策後，政府即大力宣傳此政策於改善治安上的必要性，更提出各種人民高度支持此政策的民調數據，試圖證明此政策確實有其民主正當性。然而，這些民調數據的產生，究竟是受訪者在充分獲得完整的資訊後理性思索的結果，抑或是政府操弄資訊下於不完整、不正確的思考基礎上所做的選擇，卻不能令人無疑。
筆者的疑慮並非無的放矢。在行政院決定請領身分證時應捺指紋並錄存後，筆者曾於在淡江大學開授的憲法與人權課堂上，詢問學生對於按指紋與換發身分證等相關問題的看法。結果在全班七十位學生中，有十七位反對必須按指紋才能領身分證的做法，支持行政院政策者有三十九位，其餘十四位學生則抱持不置可否的態度。進一步問支持行政院政策者的理由時，他們都說此有助於改善治安。接著再問他們何以會認為此將有助於改善治安時，他們都回答因為政府與媒體都這麼說。這些學生雖不能代表社會整體，卻也相當程度地顯示出在此議題上資訊操弄與不完整的嚴重性。
長期以來，支持建立全民指紋檔案庫者一直強調此將有助於改善治安。對此說法，許多人權工作者與學者都曾為文指斥其謬。而由其他治安問題比我國更為嚴重、刑事鑑識技術亦較我國進步的民主國家，皆未建立全民指紋檔案庫，就可看出有無全民指紋檔案庫其實與治安好壞沒有必然關係。然而，既然如此，則何以許多人民會對建立全民指紋檔案將有助於改善治安的說法深信不疑呢？筆者認為，此應與台灣多數人民對於國家角色的想像有關。
就政治學的角度言，國家在人權保障上有著雙面性格，一方面，自有國家出現以後，國家就一直是人民自由與權利的主要侵犯者，另一方面，在許多情況下，對於個人權益之保障，卻也有賴於群體（尤其是國家）之力量。具有此種雙面性格的國家，因而被視為是種「必要之惡」。如何控制此「必要之惡」，抑制其侵害人權的性格，使其能發揮保障人權的性格，便成為近代世界政治史發展的主軸，而其具體成就便是民主政治。近代民主政治強調以分權或權力分立為憲政體制設計的原則，要求以受人民直接控制的立法機關為憲政運作的核心，經由法治原則，立法機關控制行政與司法機關，經由定期改選，人民控制立法機關。而這種民主政治的機制，實乃建立在對於國家各機關（尤其是行政機關）的不信任上。到了二十世紀中期，更由於福利國家與官僚國家的發展，許多人發現傳統代議民主的機制已不足以防止國家侵害人權，遂提倡參與式民主，強調以直接民主救濟代議民主的不足。
然而，或許是曾長期處於威權政治，台灣人民多仍有萬能的行政國家之想像，每每認為強大的行政權才能保障人民的權益，卻不知對人民自由與權利的侵害主要來自於國家。其具體體現就是對身分證制度毫不懷疑的接受。筆者在詢問學生對按指紋一事的態度時，也問他們對於身分證制度存廢的看法。結果是全部的學生都認為身分證制度有存在的必要，連反對行政院政策者亦不例外。身分證制度與「口卡」為一體兩面，源於古代的奴隸管理制度，乃奴隸主為了管理方便，將奴隸編號入檔，後來監獄管理犯人以及殖民國家管理被殖民者時沿用之。正因身分證制度乃國家為行政管理方便將人民物化之產物，所以一般民主國家並不採之。在九一一事件後，美國部份右派國家主義者曾力求建立身分證制度，但因其侵犯人權甚巨，是以未被國會接受；英國雖在執政黨工黨的強勢運作下通過建立身分證制度的法案，卻在全國引起強大的反對聲浪，其爭議有越來越激烈的趨勢。身受恐怖攻擊之害最深的英美人民，豈有不希望政府保障他們的身家安全的道理，但正因身分證制度隱含對於人權之否定，一旦接受之，恐怕隨之而來的是建立全民指紋檔案等進一步的侵害人權措施，因而對之疑懼甚深。相對於其他民主國家的人民，我國人民對於身分證制度的毫不懷疑，實不能不令人驚駭。而在此種「順民」的意識基礎上所做出來的民調，竟被行政院當成支持建立全民指紋檔案的有力依據，就不免要令人懷疑政府保障人權的誠意。
2007年3月22日 星期四
新聞自由的極限：從衛星電視撤照風波談起
註：這篇文章是當初NCC草案與新聞局吊銷東森S台執照等爭議發生時，有感而發而寫的。後來，這篇文章陸續在數個電子報上發表過，也被幾個在大學教書的朋友拿來當教材。雖然當初促成我寫這篇文章的事件都已經落幕，但我在文章中所討論的問題依舊存在，而我對NCC運作偏差的疑慮卻已經發生。
日前新聞局依據衛星電視審議委員會的決議，不讓東森S台等七家頻道換照，因而引發各界爭議。一方面，支持新聞局作為者認為媒體亦有其社會責任，新聞自由不能當成逃避社會責任的盾牌，台灣的媒體亂象早應加以整頓，此次新聞局將部份頻道撤照，只是依法整頓媒體亂象。另一方面，反對新聞局做法者認為媒體亂象固然是事實，但是其成因是多元的，不能要媒體業者承擔所有責任，而要改善媒體亂象應訴諸市場機制而非公權力，強調新聞自由乃保障民主政治不可少的機制，不容受到絲毫的限制。面對這些爭論，我們這些升斗小民不免要感到迷惑，因為好像雙方說的都有道理……
在面對前述爭議時，需要先釐清一個基本的概念：有沒有百分之百絕對不受限制的新聞自由？
■百分之百絕對不受限制的新聞自由？
當前許多人在討論新聞自由時，都會援引《世界人權宣言》第十九條：「人人有權享受主張和發表意見的自由；此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。」若就該條文的文字來看，極容易得出一個「新聞自由不應受到任何限制」的結論。而從鄭南榕所聲稱的「百分之百言論自由」到陳水扁總統所稱的「百分之百的新聞自由」，這種對於《世界人權宣言》的理解被高唱入雲。但是，這個看法妥適嗎？
就政治學的角度言，除了內在精神自由外，所有的自由與權利都要受到限制。人類是一個群居的社會，人與人之間存在著複雜的互動關係，而每個人在行使他的自由與權利時，都不免要對其他人產生影響。因此，除了腦袋裡在想什麼的內在精神自由，因為不會對他人產生影響而不受任何限制外，其他的自由與權利都必然要受到或多或少的限制，新聞自由亦不例外。在此情形下，前述的《世界人權宣言》就容易引起誤解。
在一個憲政民主體制中，不可能有百分之百絕對不受限制的新聞自由。問題在於：對新聞自由的限制，是由誰在何種情況下以何種方式進行？對此，由於對國家、人民與媒體三者關係想像的不同，而有不同的理解。
■他律的來源：從市場到國家
縱然是最極端的新聞自由捍衛者，也從不否認媒體的運作可能發生侵犯個人自由與權利的情況，他們認為要避免此種可能的發生，除依賴媒體工作者的內部自律外，就只能藉由外部的市場機制；倘若發生媒體可能侵害人權的爭議，則由司法訴訟做個案的救濟。換言之，不容許國家公權力對媒體運作做任何形式的事先限制。
這種觀點，乃建立在近代國家發展的歷史經驗與古典自由主義的哲學基礎上。在近代之初，西方國家政治舞台上的主軸，是掌控國家大權的專制君主與以議會為基地的新興資產階級之間的鬥爭。到了十八世紀，資產階級雖然逐漸取得勝利，但是對國家權力侵害個人自由的疑懼始終未變。十九世紀英國思想家阿克頓爵士( Lord Acton )的名言「權力導致腐化，絕對的權力絕對地腐化」(Power tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely.)，正是這種對國家權力疑懼的代表。面對龐大的國家巨獸，孤立而渺小的個人是很無力的；為了對抗國家權力使之不能侵害個人自由，就有賴於一強而有力的公民社會。而要形成一個強而有力的公民社會，除了人民積極組成各種利益團體外，是否存在積極活躍的媒體亦是重要關鍵。此乃因媒體可以將經過整合分析後的訊息傳達給人民，不僅使人民可以了解國家在做什麼、國家的行為是否有所不當，亦扮演了串聯與整合個別人民意見的角色。因此，在古典自由主義概念中，新聞自由被認為是一自由社會所不可少的核心機制。其並不否認新聞自由的行使可能會產生侵害個人自由與權利的結果，但認為對個人自由與權利的侵害主要來自國家，而新聞自由的主要作用在對抗國家的權力，所以不容許國家以保障個人自由之名對新聞自由進行任何形式的事先限制。若媒體侵犯了個人權益，則由受害者於事後循司法訴訟途徑請求救濟。除此之外，古典自由主義者崇尚市場機制，強調消費者對於媒體有選擇權，由之自然形成對於媒體的制約，使媒體不至於濫用新聞自由而侵害個人的自由與權利。換言之，古典自由主義者並非認為新聞自由式百分之百不受限制的，但對新聞自由的限制不能由政府為之，而是由市場的機制來對新聞自由加以限制。
古典自由主義者認為國家是有侵害人民權益傾向的巨獸，媒體則是人民賴以對抗國家的武器。然而，自十九世紀以降的媒體環境複雜化與媒體財團化的發展趨勢，卻使國家、媒體與人民這三者的關係有了微妙的變化。國家仍是有侵害人民權益傾向的巨獸，可是媒體侵犯個人自由與權利的情況卻也日漸增多。而在電子媒體產生後，其聲音影像的傳播方式使其對於人民的影響力越來越大，其所需的資源之龐大卻也使其越來越難受到消費者所左右。於是，媒體也異化成另一隨時可能侵噬人民權益的怪物。於是，人民所要面對的「必要之惡」不再只有國家，更多了媒體。
對生活在當代的人們來說，古典自由主義所描繪的國家與社會關係其實已經發生質變。在十九世紀之前，「統治者 / 被統治者」、「資產階級 / 非資產階級」的劃分，乃一不可跨越的鴻溝，因而國家與人民勢成對立。但十九世紀末民主政治勃興之後，經由定期改選與普選權，人們取得控制國家權力的方法，加上憲政主義諸原則已經被嵌入民主國家憲政體制的根本組織原理中，國家與人民的關係因而有了轉變。正是在這種轉變中，福利國家才可能被接受，作為擁有合法暴力的組織，國家仍有侵害人民自由與權力的傾向，人民也不曾淡忘國家的危險性；但對人們來說，國家這頭巨獸已能用韁繩控馭。相形之下，財團化的媒體(尤其是電子媒體)卻是頭令人無從駕馭的巨獸。傳媒科技的進步，使媒體(尤其是電子媒體)在人們社會化過程中扮演舉足輕重的角色，媒體型塑人們的思想，左右人們的看法，成為社會中真真實實的統治者。而與國家不同的，幾個世紀以來國家的形象一直是旗幟鮮明的惡棍，媒體則被視為人民之友；而在人民猶警惕國家的危險性的當下，人們雖已經逐漸意識到媒體可能已變成一不受控制的絕對權力，但幾個世紀以來媒體的聖潔形象仍殘存於人心，對許多人來說，「媒體必須加以必要的控制」這種想法，根本就是一種道德上的罪惡。他們並非對於當代媒體運作的諸多問題視而不見，只是受古典自由主義遺緒的影響，他們仍認為應由市場的機制來解決，視政府的任何介入為對新聞自由的侵害。問題是，當許多媒體財團的力量已經大到超越一個中小型的國家，當媒體市場已經不再是開放性的競爭狀態，而是呈現寡占或聯合壟斷的狀態時，市場就是失靈的，面對此失靈市場，消費者又怎麼能發揮其力量呢？為了使媒體不致成為脫韁野馬而侵害個人的自由與權利，人民只能回過頭來寄望於國家的力量，這就使當代的國家介入媒體市場有了正當性基礎。
須加以說明的是，當代允許一個憲政民主政府介入媒體市場的理論，並非忽視此舉可能造成國家不當限制新聞自由的危險性。國家仍是巨獸，只是人民可以藉定期改選來控馭驅使它，同時媒體也仍扮演監督政府的角色。但在此同時，人民也藉助國家的力量對媒體進行最低程度的必要控制，以防止媒體侵犯個人的自由與權利。職是，國家、人民及媒體三者的關係，由古典自由主義時期的「國家 / 人民及媒體」的二元對立，變成國家、媒體、人民三者既聯合又鬥爭的複雜互動關係。
在當代資本主義民主中，除了少數的無政府主義者與古典自由主義者外，國家得基於公益動機而介入媒體市場機制，已經是被普遍接受的論點。但在此同時，國家介入的危險性也是不容輕忽的，所以國家的介入不能是全面性與任意的。換言之，除了國家的介入必須是基於防止妨礙他人的自由與權利、促進公共利益等動機外，國家得以何種組織形式與循何種程序介入、介入的領域與深度，都不能是恣意的。
■管制組織的組織形式
近代初期，對資產階級自由與權利的侵害，主要來自國王掌控的行政權與司法權，又以行政權為甚。是以對行政權的疑懼防制，一直是近代憲政民主體制發展過程中的一個重要面向。因此，當代憲政民主體制雖認為國家得以對媒體做有限度的管制，但管制組織不能是一般首長制的行政部門，其必須根據國會制定的法律運作，而且並須直接或間接地向國會負責。
基於前述的組織原理要求，各憲政民主國家的媒體管制組織皆採合議制的委員會，但具體的組織形式則因各國憲政體制與歷史文化的不同而有差異。以採總統制的美國為例，其媒體管制組織聯邦通訊傳播委員會(FCC)設委員五人，由總統提名經參議院同意後任命之。為避免FCC受到總統私人操控，法律規定FCC委員任期為五年（總統任期為四年），具同一政黨黨籍者不得超過三位，而FCC並非向總統負責而是直接向國會負責。由於美國的政黨體系是柔性政黨體系，對FCC委員黨籍的限制意義不大，但美國參議院人事同意聽證制度的公開透明與深入，與此過程通常能引起人民高度關注所可能造成的政治效應，迫使總統在提名FCC委員實不能不謹慎。而FCC直接向國會負責，則使FCC在獨立運作之時，也不至於逸脫民主政治的控制。
與美國不同，英國在2003年設立的媒體管制機構通信辦公室(Ofcom)，依法其九名委員中有三至六名由內政大臣(Secretary of State)任命，而其也是向內政大臣而非議會負責。不過，在英國兩黨體系的內閣制中，內閣必須得到議會多數的支持，而內閣則是行政與立法的樞紐。因此，雖然在形式上Ofcom不向議會負責，實質上仍是要間接地受到議會的控制。
媒體管制機構必須直接或間接受到國會控制的原因，在於其職掌涉及媒體資源的分配與傳播內容的管制，因而已經是一政治決策機構，是以其所涉及的業務雖有相當程度的專業性，卻必須接受民主政治機制的嚴密控制。在部份國家，為了促使媒體管制機構的決策更能夠反映社會民意，甚至引進審議式民主機制於媒體管制機構的決策過程中。而一旦媒體管制機構成員的產生、運作的過程皆須受到國會的控制，並且所有相關資訊皆是公開透明的，則其成員個人的黨籍倒非那麼重要。反觀我國的國家通信傳播委員會(NCC)法案，將NCC定位為如公平交易委員會一樣的獨立行政委員會，其成員由行政院院長提請總統任命，而全然不受立法院控制。殊不知公平交易委員會所掌業務並不涉及資源分配政策的制定，其成員不經立法院同意亦無大礙，NCC卻全然相反。弔詭的是，在目前有關NCC組織法案的爭議中，泛藍各黨不思由修改行政院草案中NCC成員的產生與運作不受立法院的控制之規定著手，反執著於堅持NCC成員應依政黨比例產生。這樣的思維，不免要令人有文不對題、治絲益棼之嘆了。
▓ 媒體管制的界限
當代憲政民主國家雖容許特定的媒體機構對媒體進行管制，但媒體管制不能是全面的與任意的，而是須視個別傳媒產業的環境與涉及事項的不同，允許不同程度的介入，依此形成框限媒體管制機構權力的界限，媒體管制機構若踰越此界限，即是侵犯新聞自由。
媒體管制界限的形成，與媒體管制的目的密切相關。當代憲政民主國家之所以容許對媒體進行管制，乃因部分傳媒產業進入市場成本高及集中化趨勢，使市場不再是有效的自由競爭市場，當傳媒侵犯個人自由與權利時，消費者就難以市場機制加以反制。是以媒體管制之目的，主要在促成有效的自由競爭市場與保障資訊的多元化。此目的之確立十分重要，蓋許多人以為媒體管制之目的在「整頓媒體亂象」，但何謂媒體的亂象以及媒體市場應有的秩序為何，卻是人言各殊，以「整頓媒體亂象」為管制媒體之目的，無疑是賦予媒體管制機構恣意介入的空白授權。而若媒體管制之目的在於促成有效的市場自由競爭狀態與保障資訊的多元化，媒體管制的權力就是有限的。
在確立媒體管制之目的後，可進一步探討個別傳媒產業環境與涉及事項不同而形成的媒體管制界限。在個別傳媒產業環境方面，管制界限形成的依據有二：一是傳媒傳輸內容時是否需使用特定的無線波頻，二是進入市場所需成本高低及先天的市場結構是否容易形成寡佔或壟斷。依此二判準，可將傳媒產業做光譜式排列，光譜的一端是無線電視，其容許媒體管制機構介入的程度為最高，另一端是平面媒體，其容許媒體管制機構介入的程度為最低。
以是否使用無線波頻為形成管制界限的依據，乃因無線波頻不僅是公共財亦是稀有財，若不對無線波頻的使用權加以管制，則無線波頻將或遭少數人壟斷，或在有力者得之的情況下造成秩序大亂。我國在解嚴後各式各樣的地下電台紛起，「蓋台」的情況層出不窮，即是顯例。因此，為了避免無線波頻遭少數人壟斷，維持市場秩序的穩定、以及創造更大的公眾利益，各國皆由媒體管制機構分配無線波頻使用權。不過，雖然無線波頻使用權是有時限的這一點乃各國共識，但在制度上各國卻有不同。貫徹多元民主理念的美國，將無線波頻全分配給商業傳媒，以限制個別傳媒佔有市場上限及罰金等手段，防止市場壟斷或寡佔，以及提高資訊的多元化程度。在歐洲各國，則襏出特定無線波頻供公共電視及公共電台使用，以確保資訊的多元化。然此非謂歐洲各國即否認傳媒的自由市場機制，事實上除公共傳媒外的大多數傳媒，仍是循市場自由競爭的機制在運作。
媒體管制的目的在促成有效的市場自由競爭與保障資訊的多元化，因此，某些傳媒媒產業雖不使用特定的無線波頻，但因產業的環境使市場不能呈有效的自由競爭狀態時，仍容許媒體管制機構依法介入，有線電視即是一例。在多數國家，有線電視並非人民收看媒體影音資訊的主要途徑，其市場也是高度的自由競爭，是以並無容許媒體管制機構介入的餘地。但在我國，有將近八成的家庭以有線電視為接受影音資訊的唯一途徑，而由於要進入有線電視市場的成本甚至高於無線電台，所以在經過多年的市場兼併後，只餘極少數的大財團能存立於市場中。在此情形下，市場不再是有效的自由競爭狀態，消費者根本無法循市場機制保障其權益。職是，遂有容許媒體管制機構介入管制的必要。例如根據有線電視法規定，對每一有線電視系統業者所佔戶數做上限限制，以及對有線電視收視費調漲的限制，皆是顯例。
媒體管制界限的第二個面向，與涉及的事項有關。基本上，為避免媒體管制機構不當介入而侵犯新聞自由，對媒體的管制主要採不涉及新聞報導與評論內容的結構性管制。結構性管制可分為針對傳媒產業的總體結構管制及單一傳媒的內部結構管制。總體結構管制的目的，在促進有效的自由市場競爭，以及促進傳媒提供多元化訊息，前已述及的公共傳媒與限制單一傳媒市場占有率上限，即都是總體管制。至於針對單一傳媒的內部結構管制，目的在維護傳媒工作者的自主性與獨立性，避免因傳媒事業主不當的干預，使傳媒淪為財團或特定政治力的工具。為達此目的，就必須立法保障傳媒員工工會的地位，要求勞資簽訂有助於保障媒體工作者獨立性的契約，以及適度限制事業主的人事權。
對媒體之管制主要為結構性管制，非謂即不得對內容做任何限制，惟涉及內容之限制，必須是在避免緊急危難、防止妨礙他人自由、維持社會秩序或增進公共利益等公益動機下，當除介入管制已無其他方法時，才能依法介入，又若有多種管制手段可選擇時，必須採取限制最小之手段。依此，雖然各國學者及實務見解皆認為對傳媒內容之限制越少越好，但仍有一禁止傳媒報導的領域，諸如基於保障個人隱私權，當事人有拒絕受訪的權利，又如當未成年人為犯罪事件的疑犯或被害人時，傳媒不得透露其姓名、容貌或其他足供第三人知曉當事人個人資料的資訊。而對於所提供的資訊內容，傳媒亦有責任確保其真實性。對傳媒提供之資訊是否符合誠信要求，得由媒體管制機構加以監督，因而使管制及於資訊內容。
進一步來看，在對傳媒傳播資訊內容的管制上，有些是法律明確禁止(如禁播香菸廣告)，可輕易地判斷傳媒是否違法，有些卻是原則性的要求，有賴專業人士的判斷才能確定傳媒是否違反這些原則。而無論是那一種情況，事實上皆已是對內容的管制。
對傳媒內容的原則上要求，主要有新聞報導與評論須加區分、新聞報導的質量均衡要求、禁止模擬新聞、禁止新聞廣告化等。以下分別就這些原則簡略說明之。
許多人常謂傳媒應保持中立，但此說法其實是有待修正的。蓋在一個正常的社會中，每個人的價值觀、意識形態及世界觀都不同，因而每個人對世間諸事萬物都有其特定的看法。在此情形下，根本不可能有所謂絕對的客觀中立。傳媒工作人員也是人，必然也是以自己的立場去理解事物，這就使傳媒必然有其立場，是以要求傳媒保持絕對的客觀中立，不僅是緣木求魚，更是自欺欺人。然而，傳媒之所以享有新聞自由的保障，乃因其能把許多事物的較完整資訊傳達給人民，使人民除街談巷議所得到的不完整資訊外，有據以對事物做較完整判斷的資訊，而傳媒此種功能必然不受當權者所喜，故就要以新聞自由來保障傳媒。但如果傳媒所傳達的資訊其實只是傳媒工作人員的看法，則與街談巷議有何差異？於是，針對傳媒傳播的資訊，遂有新聞報導與評論應予分開之要求，前者目的在傳達對事物的較完整資訊，傳媒應遵守質量均衡原則，以達到相對上的中立，後者則是代表傳媒自身對事物的看法，無須受質量均衡原則約束，卻仍必須受前已述及的隱私權保障、誠信原則等的限制。因此，傳媒是可以有其立場的，只是此立場應表現在評論上。而我們從傳媒的評論中，就可看出其立場。例如在2004年美國總統大選中，紐約時報、華盛頓郵報等傳媒即在社論及專欄評論中，旗幟鮮明地支持民主黨候選人凱瑞，對共和黨候選人小布希加以無情的批判。惟因這些傳媒謹守新聞報導與評論分開之原則，所以並未遭致違反傳媒倫理之批判。
新聞報導的質量均衡原則，乃要求傳媒在報導涉及兩造爭議的事件時，應給予兩造質量均等的發言權利。不過，在實際運作上，無論是平面媒體或電子媒體，限於篇幅與時間有限，都不可能無限制地讓兩造暢所欲言，而必須由傳媒工作人員加以刪節，遂不免要或多或少地受傳媒工作人員個人看法所影響。在此情形下，就必須由外部的媒體管制機構來監督。
誠信原則是另一新聞報導須遵守的原則，基於此原則，不僅傳媒對其所傳達的資訊有查證的義務，亦不得有模擬新聞及新聞廣告化的情形。新聞報導與戲劇不同，所以人民在觀看新聞報導時，係預設了其所報導的必然為真實事件之意識，一旦有模擬新聞甚至是假造新聞之情形，就無疑是欺騙觀看新聞者。而也是基於類似的理由，亦不能有新聞廣告化的情形。
▓ 管制手段的要求
一旦傳媒踰越或違反前述諸種原則時，媒體管制機構即可介入管制。但如前已言及的，媒體管制不能是恣意的。在管制的手段上，媒體管制機構必須受到下列諸項原則的約束：
首先，媒體管制機構雖非一般的行政機關，卻仍必須受到法治（即依法行政）原則的約束。因此，媒體管制機關行使管制權時，必須有法律明白授權，且其程序亦必須受行政程序法的規範，在程序上須是公開、透明的。
再者，媒體管制機構必須受比例原則的約束。比例原則要求目的與手段間應有一合理比例，德國公法學者曾以「勿用大砲打小鳥」來形容比例原則，即若你覺得樹上的小鳥很吵而想趕走它們，要達成此目的可用的手段有很多種，但你若用大砲轟擊樹上的小鳥，雖可達成趕走小鳥的目的，卻也會把樹給毀了。所以，目的不能使手段正當化，在有一種以上的手段可達成所欲目的時，必須選擇限制最小之手段。這是何以各國於重新審核無線波頻使用權時，對於運作不善而有違法或違犯媒體倫理之傳媒，寧施以重罰而不會撤銷其無線波頻使用權的原因。
▓ 台灣的問題
此次衛星電視撤照所引起的爭議既多且複雜，在根本理念的層面上，主要爭議點在於能否對新聞自由設限，以及非市場的力量(國家或媒體管制機構)應否成為傳媒他律的來源？在制度層面上，新聞局及衛星電視審議委員會是否適合擔任媒體管制機構的角色？在管制的界限上，媒體管制能否及於不使用無線波頻的衛星電視及節目供應商？在管制的手段上，爭議點在於應否使用最嚴厲的撤照？新聞局及衛星電視審議委員會的決策過程是否合於依法行政原則？其決策過程是否公開透明？
就理念層次言，前已述及，除內在精神自由外，任何自由與權利都須受到限制，而以傳媒的雙面性格，由代表公眾的媒體管制機構依法對傳媒做必要的管制，已成為各憲政民主國家的共識。然何以在我國此會成為爭論？筆者以為，此應與行政部門長期以各種手段控管傳媒有關。由於行政部門長期地以傳媒為政府之工具(所謂的置入性行銷即是顯例)，致使傳媒工作者與自由主義學者對任何非市場力量皆深有疑懼。此種疑懼並非全然無據，只是若因此而忽視傳媒亦可能變身為吞噬人權的怪獸，就不免顧此失彼了。
然而，就制度層面言，目前由新聞局擔任媒體管制機構的法制，確實有使新聞局「球員兼裁判」之弊。縱然不承認「第四權理論」者，亦不能否認傳媒確實具有監督政府之功能。而現今我國的法制卻是理應為被監督者的新聞局，擁有控制監督者(傳媒)的權力，加上長期以來新聞局恣意管控傳媒的不良記錄，難怪要令人對其懷疑不信。但是，筆者也必須指出，縱然未來成立NCC，依目前NCC草案中其成員產生方式及不向立法院負責的規定，NCC是有可能成為行政部門的白手套或另一不受控馭的怪獸。
進而言之，縱然未來NCC的組織能完全仿照美國的FCC，亦仍不足以擔保其運作就不會出問題。雖然在理論上，NCC乃代表公眾，但在事實上其仍只是少數專家學者所組成的委員會，其決策思維只反映這少數專家的思維，卻不能反映社會中各個群體的利益。因此，有必要在NCC決策過程中加入公民審議，讓各種利益團體都能表達其看法，且整個決策過程必須是公開的與透明的。
在管制界限上，媒體管制能否及於衛星電視，乃一相當複雜的問題。衛星電視業者是有線電視最主要的節目供應者，純就理論言，有線電視系統業者必須提供令消費者滿意的節目，否則消費者就可能改接其他系統；而衛星電視業者又必須製作能滿足消費者需求的節目，以讓有線電視業者願將其放入頻道選單中，如此才有爭取廣告的可能。職是，消費者的需求就可左右衛星電視節目的內容。不過，基於下述理由，這個市場機制事實上是失靈的。
首先，雖然因有線電視不使用無線波頻，理論上市場中可同時存在著無數家有線電視系統，彼此相互競爭而成一有效的自由競爭市場。但有線電視系統市場的進入成本並不低，經過多年兼併後，除極少數的獨立系統外，國內八成的有線電視系統市場由五大系統瓜分，分別是東森(約130萬戶)、和信(約100萬戶)、太平洋聯網(約60 萬戶)、卡萊爾(約50萬至60萬戶)、台基網(約50萬戶)、其中東森及和信兩大財團就分佔近三分之ㄧ的市場。若進一步就有線電視系統的47個分區來看，其中有30個分區目前只存在一家系統。換言之，目前的有線電視系統市場不僅不是有效的自由競爭市場，且根本就是獨佔或寡佔的市場。因此，在消費者與有線電視系統業者的關係上，消費者處於絕對的弱勢，消費者對於業者所提供的頻道節目毫無選擇餘地一事即是顯例。
有線電視系統業者本身並不製作節目，其節目由衛星電視業者及頻道代理商提供。在理論上，市場上可同時存在著數以千計的衛星電視及頻道代理商，由於技術的限制(550MHz的電纜線最多能傳送78個頻道，750MHz的電纜線最多傳送116個頻道)，有線電視能傳送的頻道是有限的，因此衛星電視業者及頻道代理商必須相互競爭提供能令消費者滿意的節目，以求有線電視系統業者能將他們提供的節目放進播送的頻道中，而如此他們將能得到播映權利金及廣告收入。換言之，經由「消費者—— 有線電視——衛星電視及頻道代理商」之間的市場機制，消費者將可制約、左右頻道的內容。
然而，如前所述，在目前的有線電視產業環境中，消費者根本處於絕對的弱勢，而「有線電視——衛星電視及頻道代理商」這一環節中，市場也是失靈的。蓋東森及和信兩大財團也同時投入衛星電視與頻道代理商事業中，東森與和信運用其在有線電視系統的優勢，將其旗下的衛星電視及頻道代理商提供的節目放入播放的頻道中。目前隸屬東森的頻道代理商勝騏擁有21 個頻道，和信旗下的和威則有12個頻道，而這兩大財團又以轉投資的方式，分別擁有另一代理18個頻道的木喬公司的25%股份。換言之，在有效收視的78個頻道中，有2/3是由兩大財團佔有。雖然自2005年元旦起，新聞局依其發布的行政命令《有線電視頻道規劃與管理規則》，逼有線電視將各類型節目頻道加以規劃管制，卻仍不足以抑制財團掌控頻道的情況。
在兩個環節的市場機制皆失靈的情況下，管制機構的介入誠有其必要。然撤銷衛星電視執照的手段是否能達成恢復有效的自由競爭市場狀態，卻不無可疑之處。蓋此舉無法切斷財團在有線電視系統與節目供應商之間的連結，不能改變三大頻道代理商的優勢。在此情形下，媒體管制機構該做的不是撤銷衛星電視執照，而是建構一能迫使節目製作者提高其節目素質的機制，即第二套甚至是第三套收視率指標的採用，以及禁止有線電視以全無或全有的節目選單，保障劣質節目的生存。衛星電視的收入來自播放權利金及廣告，尤其後者更為重要。而廣告主之所以願意投注廣告費於某節目上，乃因認為此將促進其產品的銷路。爲使資源做最有效的利用，廣告主會參照收視率來決定其廣告托播對象。但現今國內所使用的收視率指標只有尼爾森公司的收視率指標，該指標並無法顯示出是那些群體在收看某節目，這使得廣告主事實上是以近似亂槍打鳥的方式在決定託播對象。同時，在收視率高低與廣告收入密切相關的情形下，節目製作者就易採各種偏鋒手段以提高其收視率。但若再增設其他類型的收視率指標，使廣告主可精確地及有效率地決定其托播對象，則純只是在尼爾森收視率指標中獲得高收視率的節目，將不一定能獲得最高的廣告收入。而一個無法得到足夠廣告支持的頻道，將不得不退出市場。而建構消費者在購買節目上的多樣選擇權利，將使財團無法以只提供消費者一全然沒有選擇的龐大節目清單，來掩護其所代理的部分劣質節目。
最後，復就管制手段言，新聞局撤銷東森S台等衛星電視的理由，係這些衛星電視昔往的節目遭罰記錄甚多以及財務不健全。然而，除撤照外是否全無其他限制較小而能達成目的之手段？事實上，若節目內容確有嚴重違犯新聞倫理處，施以高額罰金即有迫節目製作者改善之效。因而新聞局的決定，顯有違反比例原則之虞。而以財務不健全及放映影片重覆率過高之由撤銷龍祥電影台的執照，更已明顯踰越法律授權。至於新聞局姚局長聲稱，原準備撤銷的是東森新聞台執照，但因考慮到員工權益及影響而改為撤銷東森S台執照，則更令人匪夷所思。蓋難道東森S台員工的權益就無須受到重視？正因在管制手段上實在有太多令人不解及爭議之處，所以決策程序的公開就格外重要。然就此點言，新聞局的作法，實不能不令人搖頭嘆息。
日前新聞局依據衛星電視審議委員會的決議，不讓東森S台等七家頻道換照，因而引發各界爭議。一方面，支持新聞局作為者認為媒體亦有其社會責任，新聞自由不能當成逃避社會責任的盾牌，台灣的媒體亂象早應加以整頓，此次新聞局將部份頻道撤照，只是依法整頓媒體亂象。另一方面，反對新聞局做法者認為媒體亂象固然是事實，但是其成因是多元的，不能要媒體業者承擔所有責任，而要改善媒體亂象應訴諸市場機制而非公權力，強調新聞自由乃保障民主政治不可少的機制，不容受到絲毫的限制。面對這些爭論，我們這些升斗小民不免要感到迷惑，因為好像雙方說的都有道理……
在面對前述爭議時，需要先釐清一個基本的概念：有沒有百分之百絕對不受限制的新聞自由？
■百分之百絕對不受限制的新聞自由？
當前許多人在討論新聞自由時，都會援引《世界人權宣言》第十九條：「人人有權享受主張和發表意見的自由；此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。」若就該條文的文字來看，極容易得出一個「新聞自由不應受到任何限制」的結論。而從鄭南榕所聲稱的「百分之百言論自由」到陳水扁總統所稱的「百分之百的新聞自由」，這種對於《世界人權宣言》的理解被高唱入雲。但是，這個看法妥適嗎？
就政治學的角度言，除了內在精神自由外，所有的自由與權利都要受到限制。人類是一個群居的社會，人與人之間存在著複雜的互動關係，而每個人在行使他的自由與權利時，都不免要對其他人產生影響。因此，除了腦袋裡在想什麼的內在精神自由，因為不會對他人產生影響而不受任何限制外，其他的自由與權利都必然要受到或多或少的限制，新聞自由亦不例外。在此情形下，前述的《世界人權宣言》就容易引起誤解。
在一個憲政民主體制中，不可能有百分之百絕對不受限制的新聞自由。問題在於：對新聞自由的限制，是由誰在何種情況下以何種方式進行？對此，由於對國家、人民與媒體三者關係想像的不同，而有不同的理解。
■他律的來源：從市場到國家
縱然是最極端的新聞自由捍衛者，也從不否認媒體的運作可能發生侵犯個人自由與權利的情況，他們認為要避免此種可能的發生，除依賴媒體工作者的內部自律外，就只能藉由外部的市場機制；倘若發生媒體可能侵害人權的爭議，則由司法訴訟做個案的救濟。換言之，不容許國家公權力對媒體運作做任何形式的事先限制。
這種觀點，乃建立在近代國家發展的歷史經驗與古典自由主義的哲學基礎上。在近代之初，西方國家政治舞台上的主軸，是掌控國家大權的專制君主與以議會為基地的新興資產階級之間的鬥爭。到了十八世紀，資產階級雖然逐漸取得勝利，但是對國家權力侵害個人自由的疑懼始終未變。十九世紀英國思想家阿克頓爵士( Lord Acton )的名言「權力導致腐化，絕對的權力絕對地腐化」(Power tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely.)，正是這種對國家權力疑懼的代表。面對龐大的國家巨獸，孤立而渺小的個人是很無力的；為了對抗國家權力使之不能侵害個人自由，就有賴於一強而有力的公民社會。而要形成一個強而有力的公民社會，除了人民積極組成各種利益團體外，是否存在積極活躍的媒體亦是重要關鍵。此乃因媒體可以將經過整合分析後的訊息傳達給人民，不僅使人民可以了解國家在做什麼、國家的行為是否有所不當，亦扮演了串聯與整合個別人民意見的角色。因此，在古典自由主義概念中，新聞自由被認為是一自由社會所不可少的核心機制。其並不否認新聞自由的行使可能會產生侵害個人自由與權利的結果，但認為對個人自由與權利的侵害主要來自國家，而新聞自由的主要作用在對抗國家的權力，所以不容許國家以保障個人自由之名對新聞自由進行任何形式的事先限制。若媒體侵犯了個人權益，則由受害者於事後循司法訴訟途徑請求救濟。除此之外，古典自由主義者崇尚市場機制，強調消費者對於媒體有選擇權，由之自然形成對於媒體的制約，使媒體不至於濫用新聞自由而侵害個人的自由與權利。換言之，古典自由主義者並非認為新聞自由式百分之百不受限制的，但對新聞自由的限制不能由政府為之，而是由市場的機制來對新聞自由加以限制。
古典自由主義者認為國家是有侵害人民權益傾向的巨獸，媒體則是人民賴以對抗國家的武器。然而，自十九世紀以降的媒體環境複雜化與媒體財團化的發展趨勢，卻使國家、媒體與人民這三者的關係有了微妙的變化。國家仍是有侵害人民權益傾向的巨獸，可是媒體侵犯個人自由與權利的情況卻也日漸增多。而在電子媒體產生後，其聲音影像的傳播方式使其對於人民的影響力越來越大，其所需的資源之龐大卻也使其越來越難受到消費者所左右。於是，媒體也異化成另一隨時可能侵噬人民權益的怪物。於是，人民所要面對的「必要之惡」不再只有國家，更多了媒體。
對生活在當代的人們來說，古典自由主義所描繪的國家與社會關係其實已經發生質變。在十九世紀之前，「統治者 / 被統治者」、「資產階級 / 非資產階級」的劃分，乃一不可跨越的鴻溝，因而國家與人民勢成對立。但十九世紀末民主政治勃興之後，經由定期改選與普選權，人們取得控制國家權力的方法，加上憲政主義諸原則已經被嵌入民主國家憲政體制的根本組織原理中，國家與人民的關係因而有了轉變。正是在這種轉變中，福利國家才可能被接受，作為擁有合法暴力的組織，國家仍有侵害人民自由與權力的傾向，人民也不曾淡忘國家的危險性；但對人們來說，國家這頭巨獸已能用韁繩控馭。相形之下，財團化的媒體(尤其是電子媒體)卻是頭令人無從駕馭的巨獸。傳媒科技的進步，使媒體(尤其是電子媒體)在人們社會化過程中扮演舉足輕重的角色，媒體型塑人們的思想，左右人們的看法，成為社會中真真實實的統治者。而與國家不同的，幾個世紀以來國家的形象一直是旗幟鮮明的惡棍，媒體則被視為人民之友；而在人民猶警惕國家的危險性的當下，人們雖已經逐漸意識到媒體可能已變成一不受控制的絕對權力，但幾個世紀以來媒體的聖潔形象仍殘存於人心，對許多人來說，「媒體必須加以必要的控制」這種想法，根本就是一種道德上的罪惡。他們並非對於當代媒體運作的諸多問題視而不見，只是受古典自由主義遺緒的影響，他們仍認為應由市場的機制來解決，視政府的任何介入為對新聞自由的侵害。問題是，當許多媒體財團的力量已經大到超越一個中小型的國家，當媒體市場已經不再是開放性的競爭狀態，而是呈現寡占或聯合壟斷的狀態時，市場就是失靈的，面對此失靈市場，消費者又怎麼能發揮其力量呢？為了使媒體不致成為脫韁野馬而侵害個人的自由與權利，人民只能回過頭來寄望於國家的力量，這就使當代的國家介入媒體市場有了正當性基礎。
須加以說明的是，當代允許一個憲政民主政府介入媒體市場的理論，並非忽視此舉可能造成國家不當限制新聞自由的危險性。國家仍是巨獸，只是人民可以藉定期改選來控馭驅使它，同時媒體也仍扮演監督政府的角色。但在此同時，人民也藉助國家的力量對媒體進行最低程度的必要控制，以防止媒體侵犯個人的自由與權利。職是，國家、人民及媒體三者的關係，由古典自由主義時期的「國家 / 人民及媒體」的二元對立，變成國家、媒體、人民三者既聯合又鬥爭的複雜互動關係。
在當代資本主義民主中，除了少數的無政府主義者與古典自由主義者外，國家得基於公益動機而介入媒體市場機制，已經是被普遍接受的論點。但在此同時，國家介入的危險性也是不容輕忽的，所以國家的介入不能是全面性與任意的。換言之，除了國家的介入必須是基於防止妨礙他人的自由與權利、促進公共利益等動機外，國家得以何種組織形式與循何種程序介入、介入的領域與深度，都不能是恣意的。
■管制組織的組織形式
近代初期，對資產階級自由與權利的侵害，主要來自國王掌控的行政權與司法權，又以行政權為甚。是以對行政權的疑懼防制，一直是近代憲政民主體制發展過程中的一個重要面向。因此，當代憲政民主體制雖認為國家得以對媒體做有限度的管制，但管制組織不能是一般首長制的行政部門，其必須根據國會制定的法律運作，而且並須直接或間接地向國會負責。
基於前述的組織原理要求，各憲政民主國家的媒體管制組織皆採合議制的委員會，但具體的組織形式則因各國憲政體制與歷史文化的不同而有差異。以採總統制的美國為例，其媒體管制組織聯邦通訊傳播委員會(FCC)設委員五人，由總統提名經參議院同意後任命之。為避免FCC受到總統私人操控，法律規定FCC委員任期為五年（總統任期為四年），具同一政黨黨籍者不得超過三位，而FCC並非向總統負責而是直接向國會負責。由於美國的政黨體系是柔性政黨體系，對FCC委員黨籍的限制意義不大，但美國參議院人事同意聽證制度的公開透明與深入，與此過程通常能引起人民高度關注所可能造成的政治效應，迫使總統在提名FCC委員實不能不謹慎。而FCC直接向國會負責，則使FCC在獨立運作之時，也不至於逸脫民主政治的控制。
與美國不同，英國在2003年設立的媒體管制機構通信辦公室(Ofcom)，依法其九名委員中有三至六名由內政大臣(Secretary of State)任命，而其也是向內政大臣而非議會負責。不過，在英國兩黨體系的內閣制中，內閣必須得到議會多數的支持，而內閣則是行政與立法的樞紐。因此，雖然在形式上Ofcom不向議會負責，實質上仍是要間接地受到議會的控制。
媒體管制機構必須直接或間接受到國會控制的原因，在於其職掌涉及媒體資源的分配與傳播內容的管制，因而已經是一政治決策機構，是以其所涉及的業務雖有相當程度的專業性，卻必須接受民主政治機制的嚴密控制。在部份國家，為了促使媒體管制機構的決策更能夠反映社會民意，甚至引進審議式民主機制於媒體管制機構的決策過程中。而一旦媒體管制機構成員的產生、運作的過程皆須受到國會的控制，並且所有相關資訊皆是公開透明的，則其成員個人的黨籍倒非那麼重要。反觀我國的國家通信傳播委員會(NCC)法案，將NCC定位為如公平交易委員會一樣的獨立行政委員會，其成員由行政院院長提請總統任命，而全然不受立法院控制。殊不知公平交易委員會所掌業務並不涉及資源分配政策的制定，其成員不經立法院同意亦無大礙，NCC卻全然相反。弔詭的是，在目前有關NCC組織法案的爭議中，泛藍各黨不思由修改行政院草案中NCC成員的產生與運作不受立法院的控制之規定著手，反執著於堅持NCC成員應依政黨比例產生。這樣的思維，不免要令人有文不對題、治絲益棼之嘆了。
▓ 媒體管制的界限
當代憲政民主國家雖容許特定的媒體機構對媒體進行管制，但媒體管制不能是全面的與任意的，而是須視個別傳媒產業的環境與涉及事項的不同，允許不同程度的介入，依此形成框限媒體管制機構權力的界限，媒體管制機構若踰越此界限，即是侵犯新聞自由。
媒體管制界限的形成，與媒體管制的目的密切相關。當代憲政民主國家之所以容許對媒體進行管制，乃因部分傳媒產業進入市場成本高及集中化趨勢，使市場不再是有效的自由競爭市場，當傳媒侵犯個人自由與權利時，消費者就難以市場機制加以反制。是以媒體管制之目的，主要在促成有效的自由競爭市場與保障資訊的多元化。此目的之確立十分重要，蓋許多人以為媒體管制之目的在「整頓媒體亂象」，但何謂媒體的亂象以及媒體市場應有的秩序為何，卻是人言各殊，以「整頓媒體亂象」為管制媒體之目的，無疑是賦予媒體管制機構恣意介入的空白授權。而若媒體管制之目的在於促成有效的市場自由競爭狀態與保障資訊的多元化，媒體管制的權力就是有限的。
在確立媒體管制之目的後，可進一步探討個別傳媒產業環境與涉及事項不同而形成的媒體管制界限。在個別傳媒產業環境方面，管制界限形成的依據有二：一是傳媒傳輸內容時是否需使用特定的無線波頻，二是進入市場所需成本高低及先天的市場結構是否容易形成寡佔或壟斷。依此二判準，可將傳媒產業做光譜式排列，光譜的一端是無線電視，其容許媒體管制機構介入的程度為最高，另一端是平面媒體，其容許媒體管制機構介入的程度為最低。
以是否使用無線波頻為形成管制界限的依據，乃因無線波頻不僅是公共財亦是稀有財，若不對無線波頻的使用權加以管制，則無線波頻將或遭少數人壟斷，或在有力者得之的情況下造成秩序大亂。我國在解嚴後各式各樣的地下電台紛起，「蓋台」的情況層出不窮，即是顯例。因此，為了避免無線波頻遭少數人壟斷，維持市場秩序的穩定、以及創造更大的公眾利益，各國皆由媒體管制機構分配無線波頻使用權。不過，雖然無線波頻使用權是有時限的這一點乃各國共識，但在制度上各國卻有不同。貫徹多元民主理念的美國，將無線波頻全分配給商業傳媒，以限制個別傳媒佔有市場上限及罰金等手段，防止市場壟斷或寡佔，以及提高資訊的多元化程度。在歐洲各國，則襏出特定無線波頻供公共電視及公共電台使用，以確保資訊的多元化。然此非謂歐洲各國即否認傳媒的自由市場機制，事實上除公共傳媒外的大多數傳媒，仍是循市場自由競爭的機制在運作。
媒體管制的目的在促成有效的市場自由競爭與保障資訊的多元化，因此，某些傳媒媒產業雖不使用特定的無線波頻，但因產業的環境使市場不能呈有效的自由競爭狀態時，仍容許媒體管制機構依法介入，有線電視即是一例。在多數國家，有線電視並非人民收看媒體影音資訊的主要途徑，其市場也是高度的自由競爭，是以並無容許媒體管制機構介入的餘地。但在我國，有將近八成的家庭以有線電視為接受影音資訊的唯一途徑，而由於要進入有線電視市場的成本甚至高於無線電台，所以在經過多年的市場兼併後，只餘極少數的大財團能存立於市場中。在此情形下，市場不再是有效的自由競爭狀態，消費者根本無法循市場機制保障其權益。職是，遂有容許媒體管制機構介入管制的必要。例如根據有線電視法規定，對每一有線電視系統業者所佔戶數做上限限制，以及對有線電視收視費調漲的限制，皆是顯例。
媒體管制界限的第二個面向，與涉及的事項有關。基本上，為避免媒體管制機構不當介入而侵犯新聞自由，對媒體的管制主要採不涉及新聞報導與評論內容的結構性管制。結構性管制可分為針對傳媒產業的總體結構管制及單一傳媒的內部結構管制。總體結構管制的目的，在促進有效的自由市場競爭，以及促進傳媒提供多元化訊息，前已述及的公共傳媒與限制單一傳媒市場占有率上限，即都是總體管制。至於針對單一傳媒的內部結構管制，目的在維護傳媒工作者的自主性與獨立性，避免因傳媒事業主不當的干預，使傳媒淪為財團或特定政治力的工具。為達此目的，就必須立法保障傳媒員工工會的地位，要求勞資簽訂有助於保障媒體工作者獨立性的契約，以及適度限制事業主的人事權。
對媒體之管制主要為結構性管制，非謂即不得對內容做任何限制，惟涉及內容之限制，必須是在避免緊急危難、防止妨礙他人自由、維持社會秩序或增進公共利益等公益動機下，當除介入管制已無其他方法時，才能依法介入，又若有多種管制手段可選擇時，必須採取限制最小之手段。依此，雖然各國學者及實務見解皆認為對傳媒內容之限制越少越好，但仍有一禁止傳媒報導的領域，諸如基於保障個人隱私權，當事人有拒絕受訪的權利，又如當未成年人為犯罪事件的疑犯或被害人時，傳媒不得透露其姓名、容貌或其他足供第三人知曉當事人個人資料的資訊。而對於所提供的資訊內容，傳媒亦有責任確保其真實性。對傳媒提供之資訊是否符合誠信要求，得由媒體管制機構加以監督，因而使管制及於資訊內容。
進一步來看，在對傳媒傳播資訊內容的管制上，有些是法律明確禁止(如禁播香菸廣告)，可輕易地判斷傳媒是否違法，有些卻是原則性的要求，有賴專業人士的判斷才能確定傳媒是否違反這些原則。而無論是那一種情況，事實上皆已是對內容的管制。
對傳媒內容的原則上要求，主要有新聞報導與評論須加區分、新聞報導的質量均衡要求、禁止模擬新聞、禁止新聞廣告化等。以下分別就這些原則簡略說明之。
許多人常謂傳媒應保持中立，但此說法其實是有待修正的。蓋在一個正常的社會中，每個人的價值觀、意識形態及世界觀都不同，因而每個人對世間諸事萬物都有其特定的看法。在此情形下，根本不可能有所謂絕對的客觀中立。傳媒工作人員也是人，必然也是以自己的立場去理解事物，這就使傳媒必然有其立場，是以要求傳媒保持絕對的客觀中立，不僅是緣木求魚，更是自欺欺人。然而，傳媒之所以享有新聞自由的保障，乃因其能把許多事物的較完整資訊傳達給人民，使人民除街談巷議所得到的不完整資訊外，有據以對事物做較完整判斷的資訊，而傳媒此種功能必然不受當權者所喜，故就要以新聞自由來保障傳媒。但如果傳媒所傳達的資訊其實只是傳媒工作人員的看法，則與街談巷議有何差異？於是，針對傳媒傳播的資訊，遂有新聞報導與評論應予分開之要求，前者目的在傳達對事物的較完整資訊，傳媒應遵守質量均衡原則，以達到相對上的中立，後者則是代表傳媒自身對事物的看法，無須受質量均衡原則約束，卻仍必須受前已述及的隱私權保障、誠信原則等的限制。因此，傳媒是可以有其立場的，只是此立場應表現在評論上。而我們從傳媒的評論中，就可看出其立場。例如在2004年美國總統大選中，紐約時報、華盛頓郵報等傳媒即在社論及專欄評論中，旗幟鮮明地支持民主黨候選人凱瑞，對共和黨候選人小布希加以無情的批判。惟因這些傳媒謹守新聞報導與評論分開之原則，所以並未遭致違反傳媒倫理之批判。
新聞報導的質量均衡原則，乃要求傳媒在報導涉及兩造爭議的事件時，應給予兩造質量均等的發言權利。不過，在實際運作上，無論是平面媒體或電子媒體，限於篇幅與時間有限，都不可能無限制地讓兩造暢所欲言，而必須由傳媒工作人員加以刪節，遂不免要或多或少地受傳媒工作人員個人看法所影響。在此情形下，就必須由外部的媒體管制機構來監督。
誠信原則是另一新聞報導須遵守的原則，基於此原則，不僅傳媒對其所傳達的資訊有查證的義務，亦不得有模擬新聞及新聞廣告化的情形。新聞報導與戲劇不同，所以人民在觀看新聞報導時，係預設了其所報導的必然為真實事件之意識，一旦有模擬新聞甚至是假造新聞之情形，就無疑是欺騙觀看新聞者。而也是基於類似的理由，亦不能有新聞廣告化的情形。
▓ 管制手段的要求
一旦傳媒踰越或違反前述諸種原則時，媒體管制機構即可介入管制。但如前已言及的，媒體管制不能是恣意的。在管制的手段上，媒體管制機構必須受到下列諸項原則的約束：
首先，媒體管制機構雖非一般的行政機關，卻仍必須受到法治（即依法行政）原則的約束。因此，媒體管制機關行使管制權時，必須有法律明白授權，且其程序亦必須受行政程序法的規範，在程序上須是公開、透明的。
再者，媒體管制機構必須受比例原則的約束。比例原則要求目的與手段間應有一合理比例，德國公法學者曾以「勿用大砲打小鳥」來形容比例原則，即若你覺得樹上的小鳥很吵而想趕走它們，要達成此目的可用的手段有很多種，但你若用大砲轟擊樹上的小鳥，雖可達成趕走小鳥的目的，卻也會把樹給毀了。所以，目的不能使手段正當化，在有一種以上的手段可達成所欲目的時，必須選擇限制最小之手段。這是何以各國於重新審核無線波頻使用權時，對於運作不善而有違法或違犯媒體倫理之傳媒，寧施以重罰而不會撤銷其無線波頻使用權的原因。
▓ 台灣的問題
此次衛星電視撤照所引起的爭議既多且複雜，在根本理念的層面上，主要爭議點在於能否對新聞自由設限，以及非市場的力量(國家或媒體管制機構)應否成為傳媒他律的來源？在制度層面上，新聞局及衛星電視審議委員會是否適合擔任媒體管制機構的角色？在管制的界限上，媒體管制能否及於不使用無線波頻的衛星電視及節目供應商？在管制的手段上，爭議點在於應否使用最嚴厲的撤照？新聞局及衛星電視審議委員會的決策過程是否合於依法行政原則？其決策過程是否公開透明？
就理念層次言，前已述及，除內在精神自由外，任何自由與權利都須受到限制，而以傳媒的雙面性格，由代表公眾的媒體管制機構依法對傳媒做必要的管制，已成為各憲政民主國家的共識。然何以在我國此會成為爭論？筆者以為，此應與行政部門長期以各種手段控管傳媒有關。由於行政部門長期地以傳媒為政府之工具(所謂的置入性行銷即是顯例)，致使傳媒工作者與自由主義學者對任何非市場力量皆深有疑懼。此種疑懼並非全然無據，只是若因此而忽視傳媒亦可能變身為吞噬人權的怪獸，就不免顧此失彼了。
然而，就制度層面言，目前由新聞局擔任媒體管制機構的法制，確實有使新聞局「球員兼裁判」之弊。縱然不承認「第四權理論」者，亦不能否認傳媒確實具有監督政府之功能。而現今我國的法制卻是理應為被監督者的新聞局，擁有控制監督者(傳媒)的權力，加上長期以來新聞局恣意管控傳媒的不良記錄，難怪要令人對其懷疑不信。但是，筆者也必須指出，縱然未來成立NCC，依目前NCC草案中其成員產生方式及不向立法院負責的規定，NCC是有可能成為行政部門的白手套或另一不受控馭的怪獸。
進而言之，縱然未來NCC的組織能完全仿照美國的FCC，亦仍不足以擔保其運作就不會出問題。雖然在理論上，NCC乃代表公眾，但在事實上其仍只是少數專家學者所組成的委員會，其決策思維只反映這少數專家的思維，卻不能反映社會中各個群體的利益。因此，有必要在NCC決策過程中加入公民審議，讓各種利益團體都能表達其看法，且整個決策過程必須是公開的與透明的。
在管制界限上，媒體管制能否及於衛星電視，乃一相當複雜的問題。衛星電視業者是有線電視最主要的節目供應者，純就理論言，有線電視系統業者必須提供令消費者滿意的節目，否則消費者就可能改接其他系統；而衛星電視業者又必須製作能滿足消費者需求的節目，以讓有線電視業者願將其放入頻道選單中，如此才有爭取廣告的可能。職是，消費者的需求就可左右衛星電視節目的內容。不過，基於下述理由，這個市場機制事實上是失靈的。
首先，雖然因有線電視不使用無線波頻，理論上市場中可同時存在著無數家有線電視系統，彼此相互競爭而成一有效的自由競爭市場。但有線電視系統市場的進入成本並不低，經過多年兼併後，除極少數的獨立系統外，國內八成的有線電視系統市場由五大系統瓜分，分別是東森(約130萬戶)、和信(約100萬戶)、太平洋聯網(約60 萬戶)、卡萊爾(約50萬至60萬戶)、台基網(約50萬戶)、其中東森及和信兩大財團就分佔近三分之ㄧ的市場。若進一步就有線電視系統的47個分區來看，其中有30個分區目前只存在一家系統。換言之，目前的有線電視系統市場不僅不是有效的自由競爭市場，且根本就是獨佔或寡佔的市場。因此，在消費者與有線電視系統業者的關係上，消費者處於絕對的弱勢，消費者對於業者所提供的頻道節目毫無選擇餘地一事即是顯例。
有線電視系統業者本身並不製作節目，其節目由衛星電視業者及頻道代理商提供。在理論上，市場上可同時存在著數以千計的衛星電視及頻道代理商，由於技術的限制(550MHz的電纜線最多能傳送78個頻道，750MHz的電纜線最多傳送116個頻道)，有線電視能傳送的頻道是有限的，因此衛星電視業者及頻道代理商必須相互競爭提供能令消費者滿意的節目，以求有線電視系統業者能將他們提供的節目放進播送的頻道中，而如此他們將能得到播映權利金及廣告收入。換言之，經由「消費者—— 有線電視——衛星電視及頻道代理商」之間的市場機制，消費者將可制約、左右頻道的內容。
然而，如前所述，在目前的有線電視產業環境中，消費者根本處於絕對的弱勢，而「有線電視——衛星電視及頻道代理商」這一環節中，市場也是失靈的。蓋東森及和信兩大財團也同時投入衛星電視與頻道代理商事業中，東森與和信運用其在有線電視系統的優勢，將其旗下的衛星電視及頻道代理商提供的節目放入播放的頻道中。目前隸屬東森的頻道代理商勝騏擁有21 個頻道，和信旗下的和威則有12個頻道，而這兩大財團又以轉投資的方式，分別擁有另一代理18個頻道的木喬公司的25%股份。換言之，在有效收視的78個頻道中，有2/3是由兩大財團佔有。雖然自2005年元旦起，新聞局依其發布的行政命令《有線電視頻道規劃與管理規則》，逼有線電視將各類型節目頻道加以規劃管制，卻仍不足以抑制財團掌控頻道的情況。
在兩個環節的市場機制皆失靈的情況下，管制機構的介入誠有其必要。然撤銷衛星電視執照的手段是否能達成恢復有效的自由競爭市場狀態，卻不無可疑之處。蓋此舉無法切斷財團在有線電視系統與節目供應商之間的連結，不能改變三大頻道代理商的優勢。在此情形下，媒體管制機構該做的不是撤銷衛星電視執照，而是建構一能迫使節目製作者提高其節目素質的機制，即第二套甚至是第三套收視率指標的採用，以及禁止有線電視以全無或全有的節目選單，保障劣質節目的生存。衛星電視的收入來自播放權利金及廣告，尤其後者更為重要。而廣告主之所以願意投注廣告費於某節目上，乃因認為此將促進其產品的銷路。爲使資源做最有效的利用，廣告主會參照收視率來決定其廣告托播對象。但現今國內所使用的收視率指標只有尼爾森公司的收視率指標，該指標並無法顯示出是那些群體在收看某節目，這使得廣告主事實上是以近似亂槍打鳥的方式在決定託播對象。同時，在收視率高低與廣告收入密切相關的情形下，節目製作者就易採各種偏鋒手段以提高其收視率。但若再增設其他類型的收視率指標，使廣告主可精確地及有效率地決定其托播對象，則純只是在尼爾森收視率指標中獲得高收視率的節目，將不一定能獲得最高的廣告收入。而一個無法得到足夠廣告支持的頻道，將不得不退出市場。而建構消費者在購買節目上的多樣選擇權利，將使財團無法以只提供消費者一全然沒有選擇的龐大節目清單，來掩護其所代理的部分劣質節目。
最後，復就管制手段言，新聞局撤銷東森S台等衛星電視的理由，係這些衛星電視昔往的節目遭罰記錄甚多以及財務不健全。然而，除撤照外是否全無其他限制較小而能達成目的之手段？事實上，若節目內容確有嚴重違犯新聞倫理處，施以高額罰金即有迫節目製作者改善之效。因而新聞局的決定，顯有違反比例原則之虞。而以財務不健全及放映影片重覆率過高之由撤銷龍祥電影台的執照，更已明顯踰越法律授權。至於新聞局姚局長聲稱，原準備撤銷的是東森新聞台執照，但因考慮到員工權益及影響而改為撤銷東森S台執照，則更令人匪夷所思。蓋難道東森S台員工的權益就無須受到重視？正因在管制手段上實在有太多令人不解及爭議之處，所以決策程序的公開就格外重要。然就此點言，新聞局的作法，實不能不令人搖頭嘆息。
2007年3月19日 星期一
擺盪在大政府與無政府之間- 從BOT爭議看民主政府的困境
註：此篇短文是2006年2月應台灣智庫之邀，出席 「公共服務與公共對話」兩岸經驗討論會時所發表的短文。雖然因限於篇幅與目的，無法對於BOT與企業型政府的理念與問題作全面性的深入討論，但卻已明白表示我對現今台灣公行學界與政界的不滿。
這兩年來政府BOT(Build-Operate-Transfer)案的爭議不斷，高鐵、高捷與高速公路ETC案所引發的是否圖利財團爭論，令社會對BOT的觀感普遍不佳。而高捷的弊案與相對上台北捷運的順利，更使許多人對BOT產生全面的懷疑。這種對BOT的懷疑，使許多人認為重大公共工程應仍由政府部門親自為之。弔詭的是，在此同時，台灣的學界與媒體卻又對大政府的路線深有疑慮，而有弱化政府角色的主張。而到這兩年學界討論治理(Governance)的趨勢時，許多文獻中更有「政府消失」的現象。這兩種對立思想的交鋒，造成近年來政府施政思想基礎上的搖擺與矛盾。
關於政府角色的爭論，一直是西方民主國家政治經濟思想的核心議題。但在台灣，相關的思辯卻頗為貧乏。由於經歷長期威權統治，至今中央集權的遺緒猶存，許多人仍有孫文式「萬能政府」的期待。加上近年來不論是BOT或公營事業民營化，都受到圖利財團的質疑，是以社會上許多人毫不思索地接受大政府的想法。問題是，現今有關BOT的爭議，其實並非源於BOT制度本身，而是在於政府執行BOT時未能確實遵守制度，高鐵案即是最好的例子。而公營事業人事的肥大化與效率的不彰，更是眾所週知，要改善這些問題，將之民營化應該是最好的選擇。在民營化後由財團接手經營，似也是必然的現象。因此，以執行過程的不當，而做為反對BOT與復行大政府路線的理由，不免因噎廢食。
社會一般民眾對於BOT的懷疑不信，主要源於執行過程的不當。因此，只要執行過程能加以改善，要建立民眾對BOT的信任並不困難。相較之下，部分學者的「政府消失」主張，反而對於BOT有更長遠的破壞。受自由主義思想影響的學者，對政府有根深蒂固的不信任。此種態度，本是民主政治存立的基礎。而上世紀末盛行的企業型政府(Entrepreneurial Government)理念，即是此種疑懼下的產物。但近來許多學者在討論治理時，常將公共治理描述為一種政府角色完全消失的狀態。依此概念，則不僅BOT制度不應存在，更應該是幾近於無政府狀態。
然而，政府的角色真的可能如此發展嗎？事實上並不可能。問題是，這種「無政府烏托邦」的想像，不但逐漸主宰台灣學界的部分領域，因而影響政府與民間的思維，更因而阻斷了進一步深層思考政府角色的可能。這幾年來政府在許多政策上的搖擺不定，雖是受兩岸關係與選舉掛帥的影響，但是在政治經濟思想上的貧乏，恐怕是一個更深層的原因。
這兩年來政府BOT(Build-Operate-Transfer)案的爭議不斷，高鐵、高捷與高速公路ETC案所引發的是否圖利財團爭論，令社會對BOT的觀感普遍不佳。而高捷的弊案與相對上台北捷運的順利，更使許多人對BOT產生全面的懷疑。這種對BOT的懷疑，使許多人認為重大公共工程應仍由政府部門親自為之。弔詭的是，在此同時，台灣的學界與媒體卻又對大政府的路線深有疑慮，而有弱化政府角色的主張。而到這兩年學界討論治理(Governance)的趨勢時，許多文獻中更有「政府消失」的現象。這兩種對立思想的交鋒，造成近年來政府施政思想基礎上的搖擺與矛盾。
關於政府角色的爭論，一直是西方民主國家政治經濟思想的核心議題。但在台灣，相關的思辯卻頗為貧乏。由於經歷長期威權統治，至今中央集權的遺緒猶存，許多人仍有孫文式「萬能政府」的期待。加上近年來不論是BOT或公營事業民營化，都受到圖利財團的質疑，是以社會上許多人毫不思索地接受大政府的想法。問題是，現今有關BOT的爭議，其實並非源於BOT制度本身，而是在於政府執行BOT時未能確實遵守制度，高鐵案即是最好的例子。而公營事業人事的肥大化與效率的不彰，更是眾所週知，要改善這些問題，將之民營化應該是最好的選擇。在民營化後由財團接手經營，似也是必然的現象。因此，以執行過程的不當，而做為反對BOT與復行大政府路線的理由，不免因噎廢食。
社會一般民眾對於BOT的懷疑不信，主要源於執行過程的不當。因此，只要執行過程能加以改善，要建立民眾對BOT的信任並不困難。相較之下，部分學者的「政府消失」主張，反而對於BOT有更長遠的破壞。受自由主義思想影響的學者，對政府有根深蒂固的不信任。此種態度，本是民主政治存立的基礎。而上世紀末盛行的企業型政府(Entrepreneurial Government)理念，即是此種疑懼下的產物。但近來許多學者在討論治理時，常將公共治理描述為一種政府角色完全消失的狀態。依此概念，則不僅BOT制度不應存在，更應該是幾近於無政府狀態。
然而，政府的角色真的可能如此發展嗎？事實上並不可能。問題是，這種「無政府烏托邦」的想像，不但逐漸主宰台灣學界的部分領域，因而影響政府與民間的思維，更因而阻斷了進一步深層思考政府角色的可能。這幾年來政府在許多政策上的搖擺不定，雖是受兩岸關係與選舉掛帥的影響，但是在政治經濟思想上的貧乏，恐怕是一個更深層的原因。
對「政黨輪替」的再思考
註：這篇文章是2003年年底應朋友之邀為他的刊物寫的短文，當時我以「迎向諸神的黃昏」的總篇名寫了一系列類似的文章，其目的在釐清許多民主的基本概念。而今匆匆數年又過，台灣的民主政治仍無寸進，不能不令人感慨。
隨著總統大選的日漸接近，泛藍陣營要求「二次政黨輪替」的呼聲也
日益高漲，似乎只要「二次政黨輪替」，當前所有的政、經社會困境
都可迎刃而解。而面對泛藍陣營的這個訴求，日前陳總統表示「一次
政黨輪替」都尚未完成，何來「二次政黨輪替」？雙方顯然對所謂的
「政黨輪替」認知有極大的差距。由於「二次政黨輪替」已經成為泛
藍陣營的主要政治訴求，它在大選中必然成為攻防的焦點，厘清「政
黨輪替」的意義，就有其必要。
「政黨輪替」對民主政治的重要性，在當代政治學研究中早有確論。
其中著名的，是比較政治大師抗廷頓（Samuel P. Huntington）在
《第三波：二十世紀末的民主化浪潮》（The Third Wave：
Democratization in the Last Twentieth Century）一書中的經驗
性研究。抗廷頓指出，檢驗一個國家民主鞏固與否的重要指標是兩次
執政權輪替（two-turnover）。蓋只有在兩個相互競爭的主要政黨都能
在輸掉選舉後把政權和平地轉移給對方，才能確立民主的政治文化，
使政治精英和民眾都接受以選舉而非革命的方式讓做不好的統治者下
臺之民主體制，如此，民主才能鞏固。
政黨輪替是民主鞏固的要件，也是責任政治得以貫徹的結果。但所謂
的政黨輪替，究竟是以總統選舉或國會選舉為標的，卻需做進一步的
澄清。
由於第三波民主化國家多脫胎於總統是威權強人的威權體制。人民早
已習慣擁有一個強而有力的總統，因此，許多人習於以總統選舉的結
果來檢視是否發生政黨輪替。不過，就民主政治的原理與運作實態而
言，所謂的執政黨的輪替，應是指國會多數黨的輪替才有意義。
在內閣制國家，總統是超然於政黨與政治實際運作外的虛位國家元
首，並無任何實權。擁有行政實權的是得到國會過半數支持的總理與
其所領導的內閣。如果失去國會多數的支持，總理就要下台，或解散
國會重新大選以尋求新的國會多數支持。因此，在內閣制國家中所謂
的政黨輪替，必然是指國會多數黨（且其必然掌控過半數席次）的輪
替。
在總統制的國家，總統雖以兼任行政首長而掌行政大權，但立法權、
預算權及（多數總統制國家）提案權卻是在國會手上。若無國會過半
數的支持，總統的權力運作空間會變得極小。反之，國會過半數的政
黨若無總統的支持，卻仍可左右國家政策。因此，在總統制中，政黨
輪替也必然是要指國會過半數的輪替才有其意義。
至於雙首長制國家，由於立法權、預算權仍是掌握在國會手中，加上
國會又有倒閣權，使得國會多數實際上擁有決定內閣人事及政策的能
力。故總統所屬政黨為國會多數黨時，總統才能透過政黨運作而真
正掌控決策。當總統所屬政黨不能掌控國會過半數席次時，就要實施
「左右共治」，由與總統對立的國會多數黨所支持的總理掌控決策。
此時，總統則只有被動、阻撓性的權力。因此，在雙首長制中所謂的
政黨輪替，也必須是指國會過半數政黨的輪替。
總之，無論採何種憲政體制，所謂的政黨輪替，必須是國會多數的輪
替，而非總統的輪替，才有其民主政治上的意義。而若以國會多數的
輪替作為政黨輪替的定義，則台灣迄今未完成第一次的政黨輪替。蓋
民進黨雖是本屆國會最大黨，其席次卻不足成為掌控過半數席次的立
法多數。這使得民進黨所主張的政策屢屢在國會受挫，肇致政治責任
難以清楚追究。
或謂台灣現今雖是雙首長制，且民進黨並未擁有國會過半數席次，但
總統卻能完全掌控行政權的運作，因而必須以總統選舉的結果作為政
黨輪替的指標。唯台灣現今這種總統得不到國會過半數支持卻能掌控
行政實權的狀態，並非民主政治的常態。且正是這種少數政府的模
式，造成行政與立法的對立，使得政爭不斷，國家陷於空轉。因此，
台灣要走出這三年來的停滯，只有回歸由國會多數決定行政權歸屬的
民主常軌，亦即以國會多數的輪替為政黨輪替的指標。
隨著總統大選的日漸接近，泛藍陣營要求「二次政黨輪替」的呼聲也
日益高漲，似乎只要「二次政黨輪替」，當前所有的政、經社會困境
都可迎刃而解。而面對泛藍陣營的這個訴求，日前陳總統表示「一次
政黨輪替」都尚未完成，何來「二次政黨輪替」？雙方顯然對所謂的
「政黨輪替」認知有極大的差距。由於「二次政黨輪替」已經成為泛
藍陣營的主要政治訴求，它在大選中必然成為攻防的焦點，厘清「政
黨輪替」的意義，就有其必要。
「政黨輪替」對民主政治的重要性，在當代政治學研究中早有確論。
其中著名的，是比較政治大師抗廷頓（Samuel P. Huntington）在
《第三波：二十世紀末的民主化浪潮》（The Third Wave：
Democratization in the Last Twentieth Century）一書中的經驗
性研究。抗廷頓指出，檢驗一個國家民主鞏固與否的重要指標是兩次
執政權輪替（two-turnover）。蓋只有在兩個相互競爭的主要政黨都能
在輸掉選舉後把政權和平地轉移給對方，才能確立民主的政治文化，
使政治精英和民眾都接受以選舉而非革命的方式讓做不好的統治者下
臺之民主體制，如此，民主才能鞏固。
政黨輪替是民主鞏固的要件，也是責任政治得以貫徹的結果。但所謂
的政黨輪替，究竟是以總統選舉或國會選舉為標的，卻需做進一步的
澄清。
由於第三波民主化國家多脫胎於總統是威權強人的威權體制。人民早
已習慣擁有一個強而有力的總統，因此，許多人習於以總統選舉的結
果來檢視是否發生政黨輪替。不過，就民主政治的原理與運作實態而
言，所謂的執政黨的輪替，應是指國會多數黨的輪替才有意義。
在內閣制國家，總統是超然於政黨與政治實際運作外的虛位國家元
首，並無任何實權。擁有行政實權的是得到國會過半數支持的總理與
其所領導的內閣。如果失去國會多數的支持，總理就要下台，或解散
國會重新大選以尋求新的國會多數支持。因此，在內閣制國家中所謂
的政黨輪替，必然是指國會多數黨（且其必然掌控過半數席次）的輪
替。
在總統制的國家，總統雖以兼任行政首長而掌行政大權，但立法權、
預算權及（多數總統制國家）提案權卻是在國會手上。若無國會過半
數的支持，總統的權力運作空間會變得極小。反之，國會過半數的政
黨若無總統的支持，卻仍可左右國家政策。因此，在總統制中，政黨
輪替也必然是要指國會過半數的輪替才有其意義。
至於雙首長制國家，由於立法權、預算權仍是掌握在國會手中，加上
國會又有倒閣權，使得國會多數實際上擁有決定內閣人事及政策的能
力。故總統所屬政黨為國會多數黨時，總統才能透過政黨運作而真
正掌控決策。當總統所屬政黨不能掌控國會過半數席次時，就要實施
「左右共治」，由與總統對立的國會多數黨所支持的總理掌控決策。
此時，總統則只有被動、阻撓性的權力。因此，在雙首長制中所謂的
政黨輪替，也必須是指國會過半數政黨的輪替。
總之，無論採何種憲政體制，所謂的政黨輪替，必須是國會多數的輪
替，而非總統的輪替，才有其民主政治上的意義。而若以國會多數的
輪替作為政黨輪替的定義，則台灣迄今未完成第一次的政黨輪替。蓋
民進黨雖是本屆國會最大黨，其席次卻不足成為掌控過半數席次的立
法多數。這使得民進黨所主張的政策屢屢在國會受挫，肇致政治責任
難以清楚追究。
或謂台灣現今雖是雙首長制，且民進黨並未擁有國會過半數席次，但
總統卻能完全掌控行政權的運作，因而必須以總統選舉的結果作為政
黨輪替的指標。唯台灣現今這種總統得不到國會過半數支持卻能掌控
行政實權的狀態，並非民主政治的常態。且正是這種少數政府的模
式，造成行政與立法的對立，使得政爭不斷，國家陷於空轉。因此，
台灣要走出這三年來的停滯，只有回歸由國會多數決定行政權歸屬的
民主常軌，亦即以國會多數的輪替為政黨輪替的指標。
2007年3月13日 星期二
以民主跨越歷史的共業
註：此篇文章乃應台南縣政府之邀，發表於台南縣二二八事件六十週年紀念專刊上。
一
今年是二二八事件一甲子，一如以往地，每逢二二八時二二八事件的責任歸屬便要引起爭議，尤其今、明兩年又逢大選，許多政黨與政治人物更不放過藉此牟利的機會。然而，無論是將二二八事件的責任完全歸咎於國民黨與蔣介石，抑或輕描淡寫地只將二二八事件定位為官民之間的誤會衝突，卻都有將歷史過度簡化之嫌，而使二二八事件一甲子的意義被稀釋掉。
將二二八事件做過度簡單化的解釋，其實並非始於今日。筆者在二二八事件發生地台北大稻埕天馬茶房的左近出生、成長，自小就飽受對二二八事件描述官方版本與民間版本南轅北轍的困擾。在戒嚴時代，只要提及二二八事件，官方版本一定說那是官民之間的誤會與不肖刁民的煽動所致，反而是民間本本比較多元，除了將之完全歸責於統治者暴虐的說法外，也有一些更令人印象深刻的故事，在這些故事中，無論是台灣人或外省人，無論是官員或百姓，都有小善小惡的人性，也都無奈地被捲入歷史的漩渦中。對筆者來說，直觀地覺得這些故事裡的國民黨是邪惡的，可是許多國民黨的人物卻又好像不是那麼壞。直到對歷史與人性有進一步的體悟，我也才明白幼時的直覺原來真有它的道理。
歷史事件的全貌是永遠也無法完全釐清的，因為歷史是人與環境互動下共構的動態過程，處身其中的每個人只能在已經被限定的選項下做選擇。任何歷史悲劇的發生，雖然都可追究出元兇，可是歷史悲劇的背後必然有一促成其發生的環境與氛圍，而這環境與氛圍卻是所有人共同造成的。人性本不完美，再怎麼道德高尚的人，也有他的小奸小惡，再怎麼邪惡的人，也有他善良的地方。但是只要時代非理性的氛圍一形成，只要我們被捲入這不理性的氛圍中，除了極少數人能以他的生命為代價來力抗這種氛圍外，所有人都無可避免地以各種形式參與歷史悲劇的創造。就此角度來看，我們都是歷史悲劇的共犯，要共同去承擔此歷史的共業。
二
2005年第二次世界大戰結束一甲子時，一部描寫希特勒最後十天生活的德國電影「Der Untergang」（中文譯名「帝國毀滅」），在全世界引起爭議。這部電影不像以往大多數歐美電影那樣把希特勒極端妖魔化，反而是從人性化的角度檢視希特勒與其身邊的重要追隨者。這種角度，不免引起許多泛道德論者的譁然，卻也因此令人可以更客觀地認識歷史悲劇發生的原因，思索如何避免再發生類似的情形。
納粹發動第二次世界大戰中的歐戰，屠殺了幾百萬的猶太人與吉普賽人，這是無可爭議的歷史事實。可是，納粹不是產生於真空之中，而是歐洲社會千百年來反猶太人、反吉普賽人氛圍的產物。希特勒固然瘋狂，可是他的瘋狂卻是整個社會促成的，在納粹製造驚人罪惡的過程中，每個人都在自己的位置上，以不同的理由為建築這罪惡的城堡加上一塊磚頭。這些人，或者只是一個在屠殺猶太人與吉普賽人的公文作業流程中蓋章的小公務員，或者是那工作不如意而對經濟狀況較好的猶太人感到嫉妒的小老百姓，或者是那明知希特勒陷入瘋狂卻不願明言反對他不理性命令的德國高官，站在個人的立場，他們或許都沒有錯，但個人基於自私立場出發的理性抉擇，最後卻造成集體的不理性。第二次世界大戰在納粹荼毒下倖存的尼莫拉牧師（Mantion Niemoller）的話，就是對此最好的註腳：
「起初，他們捉共產黨員，我不說話，因為我不是共產黨員；後來，他們捉工會會員，我也不說話，因為我沒有參加工會；後來，他們捉猶太人，我也不說話，因為我是日耳曼人；後來，他們捉天主教徒，我還是不說話，因為我是新教徒。最後，等到他們來捉我時，已經沒有人能夠為我說話了。」
三
納粹的興起，是所有德國人的責任，戰後的德國人沒有將歷史悲劇簡單地完全歸責於納粹，而是真誠地面對此歷史共業，以建構民主來避免非理性氛圍的再發生。德國人認識到民主不是只有選舉，還必須要有理性、寬容、相對尊重的社會氛圍。民主政治是人民當家作主，可是民主的發生，必須人民先能自覺自己與他人都是有尊嚴的個體，也都是要受到環境限制與社會氛圍影響的人；有了這種自覺，才可能真正自主，也才可能理性地自制不去做出非理性傷害別人的事。如此，社會才有可能在各種不同的意見與立場中交織出共識，也才能前進進步。
德國的經驗或許是今日台灣最好的參考，要將二二八事件做過度簡單化的解釋是很容易的，可是這種態度卻無助於社會的進步，而反是擴大社會的裂痕。二二八事件的發生，當權者有無可逃避的責任，這是絕對的事實，可是同在當時台灣島上的所有人，難道對於事件發生前島內對立不滿的氛圍的形成全無責任？把歷史不幸的發生歸咎於少數人是很容易的，這樣做也可以讓我們覺得自己只是一個無辜的受害者而沒有罪惡感，可是這種態度永遠無法讓我們明白歷史悲劇的真正成因，也不可能讓我們避免類似悲劇的重演。
要跨越二二八的歷史陰影，必須先面對這是個我們都是共犯的事實。認識這個事實，我們才能真正反省這個歷史悲劇，才能真正建立民主的氛圍讓社會前進。德國人已經向世人展現他們反省的誠意，這也是今日的德國獲得世人尊重的重要原因。而台灣人呢？是要繼續在歷史的陰影中徘徊，讓政客們藉此牟利，還是要勇敢地面對事實，然後以民主跨越歷史的共業呢？
一
今年是二二八事件一甲子，一如以往地，每逢二二八時二二八事件的責任歸屬便要引起爭議，尤其今、明兩年又逢大選，許多政黨與政治人物更不放過藉此牟利的機會。然而，無論是將二二八事件的責任完全歸咎於國民黨與蔣介石，抑或輕描淡寫地只將二二八事件定位為官民之間的誤會衝突，卻都有將歷史過度簡化之嫌，而使二二八事件一甲子的意義被稀釋掉。
將二二八事件做過度簡單化的解釋，其實並非始於今日。筆者在二二八事件發生地台北大稻埕天馬茶房的左近出生、成長，自小就飽受對二二八事件描述官方版本與民間版本南轅北轍的困擾。在戒嚴時代，只要提及二二八事件，官方版本一定說那是官民之間的誤會與不肖刁民的煽動所致，反而是民間本本比較多元，除了將之完全歸責於統治者暴虐的說法外，也有一些更令人印象深刻的故事，在這些故事中，無論是台灣人或外省人，無論是官員或百姓，都有小善小惡的人性，也都無奈地被捲入歷史的漩渦中。對筆者來說，直觀地覺得這些故事裡的國民黨是邪惡的，可是許多國民黨的人物卻又好像不是那麼壞。直到對歷史與人性有進一步的體悟，我也才明白幼時的直覺原來真有它的道理。
歷史事件的全貌是永遠也無法完全釐清的，因為歷史是人與環境互動下共構的動態過程，處身其中的每個人只能在已經被限定的選項下做選擇。任何歷史悲劇的發生，雖然都可追究出元兇，可是歷史悲劇的背後必然有一促成其發生的環境與氛圍，而這環境與氛圍卻是所有人共同造成的。人性本不完美，再怎麼道德高尚的人，也有他的小奸小惡，再怎麼邪惡的人，也有他善良的地方。但是只要時代非理性的氛圍一形成，只要我們被捲入這不理性的氛圍中，除了極少數人能以他的生命為代價來力抗這種氛圍外，所有人都無可避免地以各種形式參與歷史悲劇的創造。就此角度來看，我們都是歷史悲劇的共犯，要共同去承擔此歷史的共業。
二
2005年第二次世界大戰結束一甲子時，一部描寫希特勒最後十天生活的德國電影「Der Untergang」（中文譯名「帝國毀滅」），在全世界引起爭議。這部電影不像以往大多數歐美電影那樣把希特勒極端妖魔化，反而是從人性化的角度檢視希特勒與其身邊的重要追隨者。這種角度，不免引起許多泛道德論者的譁然，卻也因此令人可以更客觀地認識歷史悲劇發生的原因，思索如何避免再發生類似的情形。
納粹發動第二次世界大戰中的歐戰，屠殺了幾百萬的猶太人與吉普賽人，這是無可爭議的歷史事實。可是，納粹不是產生於真空之中，而是歐洲社會千百年來反猶太人、反吉普賽人氛圍的產物。希特勒固然瘋狂，可是他的瘋狂卻是整個社會促成的，在納粹製造驚人罪惡的過程中，每個人都在自己的位置上，以不同的理由為建築這罪惡的城堡加上一塊磚頭。這些人，或者只是一個在屠殺猶太人與吉普賽人的公文作業流程中蓋章的小公務員，或者是那工作不如意而對經濟狀況較好的猶太人感到嫉妒的小老百姓，或者是那明知希特勒陷入瘋狂卻不願明言反對他不理性命令的德國高官，站在個人的立場，他們或許都沒有錯，但個人基於自私立場出發的理性抉擇，最後卻造成集體的不理性。第二次世界大戰在納粹荼毒下倖存的尼莫拉牧師（Mantion Niemoller）的話，就是對此最好的註腳：
「起初，他們捉共產黨員，我不說話，因為我不是共產黨員；後來，他們捉工會會員，我也不說話，因為我沒有參加工會；後來，他們捉猶太人，我也不說話，因為我是日耳曼人；後來，他們捉天主教徒，我還是不說話，因為我是新教徒。最後，等到他們來捉我時，已經沒有人能夠為我說話了。」
三
納粹的興起，是所有德國人的責任，戰後的德國人沒有將歷史悲劇簡單地完全歸責於納粹，而是真誠地面對此歷史共業，以建構民主來避免非理性氛圍的再發生。德國人認識到民主不是只有選舉，還必須要有理性、寬容、相對尊重的社會氛圍。民主政治是人民當家作主，可是民主的發生，必須人民先能自覺自己與他人都是有尊嚴的個體，也都是要受到環境限制與社會氛圍影響的人；有了這種自覺，才可能真正自主，也才可能理性地自制不去做出非理性傷害別人的事。如此，社會才有可能在各種不同的意見與立場中交織出共識，也才能前進進步。
德國的經驗或許是今日台灣最好的參考，要將二二八事件做過度簡單化的解釋是很容易的，可是這種態度卻無助於社會的進步，而反是擴大社會的裂痕。二二八事件的發生，當權者有無可逃避的責任，這是絕對的事實，可是同在當時台灣島上的所有人，難道對於事件發生前島內對立不滿的氛圍的形成全無責任？把歷史不幸的發生歸咎於少數人是很容易的，這樣做也可以讓我們覺得自己只是一個無辜的受害者而沒有罪惡感，可是這種態度永遠無法讓我們明白歷史悲劇的真正成因，也不可能讓我們避免類似悲劇的重演。
要跨越二二八的歷史陰影，必須先面對這是個我們都是共犯的事實。認識這個事實，我們才能真正反省這個歷史悲劇，才能真正建立民主的氛圍讓社會前進。德國人已經向世人展現他們反省的誠意，這也是今日的德國獲得世人尊重的重要原因。而台灣人呢？是要繼續在歷史的陰影中徘徊，讓政客們藉此牟利，還是要勇敢地面對事實，然後以民主跨越歷史的共業呢？
2007年3月12日 星期一
民主，從告別諸神開始
二００四年十二月的第六屆立委選舉，全國的投票率只有百分之五十九點一六，是國會全面改選以來投票率最低的一次全國性選舉。相較於同年三月第十一任總統選舉百分之八十點二八的投票率，以及二００一年第五屆立委選舉百分之六十六點一六的投票，第六屆立委選舉投票率的巨幅下降，格外令人怵目驚心。就政治學的角度言，投票率的劇降，表示許多人民認為投票並不能改變現狀。這種政治效能感下降的情形，不由得令人要對台灣的民主現況有深沉的憂慮。
事實上，在中研院於二００三年五月完成的一項全國性民意調查中，已經預見台灣人民對於民主體制的信心危機正在急速升高：當民眾被問到「近幾年台灣的政治情況來看，台灣還不適合實施民主政治」時，有百分之三十五的民眾表示同意，而有百分之五十一表示不同意。在一九九八年時，回答類似問題的比數是二十六比六十三。五年間，同意台灣不適合施行民主的多了百分之九。在最近這次調查中，也問民眾「……像解嚴之前蔣經國時代那樣的政治，對台灣會比較好」，結果同意的有百分之四十六，不同意的是百分之四十二，顯示多數民眾肯定威權政治。而如果將台灣「不適合實施民主」和「解嚴前的政治對台灣比較好」這兩個不同的題目進行交叉分析，結果有百分之二十四的民眾對這兩題都表示同意，而有百分之三十二的民眾都不同意。這兩類民眾可以說是代表了反民主和民主兩種堅定的立場。有百分之九的人雖然同意台灣還不適合施行民主，但並不認為解嚴前的威權政治對台灣比較好，這些人對民主有些失望，但也反對回歸解嚴前的政治。比較特別的，是有百分之十七的人肯定威權政治而又不同意台灣不適合實施民主，態度相當矛盾。換言之，目前有堅定民主立場的民眾大約接近三分之一，但也有將近四分之一的堅定地反民主。另外，有四分之一強的民眾對民主有些疑慮或態度矛盾。當進一步來比較支持不同政黨的民眾對戒嚴政治的態度來看，支持國民黨、親民黨的民眾都有六成認為「……像解嚴之前蔣經國時代那樣的政治，對台灣會比較好」，不同意的約略都是百分之三十三。相對的，支持民進黨的民眾，有百分之六十二反對這種肯定解嚴前政治的說法，同意的只有百分之三十。雖然不同意的遠遠多於同意者，但是支持民進黨的民眾當中仍然有百分之三十肯定威權政治，顯示了威權政治的遺緒影響既廣且深。由前述調查來看，目前台灣只有百分之三十二的人民有信從、支持民主體制的堅定意識；但從一九九八到二００三年的五年間，認為台灣不適合施行民主的民眾卻增加了百分之九。這種對民主體制失望、不信任的態度之直接反映，就是對定期改選的機制不再有信心。在過去，無論選舉過程與結果如何地不令人滿意，人們總還認為自己投下的選票有可能改變現狀；但現在，許多人開始認為投票是沒有用的。當人們對民主的機制不再有信心時，民主，其實已經面臨嚴重的危機。
美國政治學者杭廷頓(Samuel P. Huntington ) 在其於一九九一年出版的《第三波：二十世紀末的民主化浪潮》（The Third Wave : Democratization in the Last Twentieth Century）一書中，曾指出民主化不必然一定是朝正向發展的，民主政治也可能會崩潰而退回威權政治甚或是極權政治。民主的鞏固需要許多條件，民主文化的確立，乃其中不可或缺的要件。民主化的過程，可謂是舊的、非民主的統治型態崩解而建立新的、民主的統治型態之過程。此過程所涉及的，不只是政治遊戲規則的改變，更涉及心理與文化意識的變遷。誠所謂「徒法不足以自行」，支持體制使其穩定的，並非體制本身及其附屬的強制力，而是人們信從、支持體制的意識。民主文化是個複雜的概念，極難以有限的文字說明清楚。但若要找一個切入點，就應由民主政治是人的政治而非神的政治著手。綜觀世界民主發展史，無論是在古希臘雅典城邦的直接民主或近代歐美的代議民主，都認為民主政治是人性的事業。人與神之間的差別，在於人是不完美的。既然人是不完美的，則每個人都會犯錯，也都會追求自己的利益與價值。因此，有權力者恆有濫權的傾向。故在民主政治中，統治者的權力必須要受限制，不只是要以諸如定期改選之類的的制度加以限制，人民更需時時刻刻對統治者抱持著疑懼之心。因此，在民主政治中，無論政治人物有再高的群眾魅力，無論其表現的再怎麼睿智英明，也不會因而獲得人民無限的信任與授權，亦不會以一人或一黨之掌權與否為國家興亡的關鍵。然而，中國的儒家文化卻認為現實世界中可有道德完美的聖人，完美的政治就是由這些聖人統治的道德政治。受此文化遺緒影響，台灣現實政治中也有許多的「神」與聖人，不但人民相信其所支持的政客不會犯錯，也認為媒體與司法應「超然獨立於政治之外」的迷思。而正因這種相信現實世界中必然有不會犯錯的人與不會追求己利的人之想法，使人民迷信權威，認為只有某些人或某些黨掌權，台灣才有希望，卻不知這種想法其實正是威權政治的溫床。而當現實政治運作顯示不會犯錯的「神」與聖人並不存在時，許多人開始無所適從，面對只能在濫與更濫中做一選擇時，拒絕投票，便成了最直接的反應。只是，現實世界中絕對沒有柏拉圖理想國中的「哲君」，民主政治從來就不是要在選舉中選出「絕對」的好人，而是藉由定期改選與責任政治的機制，讓本質上就不完美的政治人物必須競相表現得比較好，以爭取選民的認同而被賦予權力。而人民也從來不認為有哪個人是從不會犯錯的，是必須條件加以支持的。正因如此，參選人不但要端岀政策牛肉，亦要清楚交代這個政策所需的財政資源由何而來，職是政治競爭變成良性的競爭。這種政治型態與現今台灣的政治型態之差異，不在於從政者的本質，而在於人民是如何看待政治與政治人物。有偉大的人民，才能有偉大的政治家。人民之偉大與否，端只在是否能正面面對現實人性而已。
在北歐神話裡，這世界本由諸神統治，直至諸神隱退，屬於人的世界才能開始。同樣地，民主政治的開展，也必須從結束對現實世界中這些「神」與聖人的盲目崇拜開始。開創民主並不容易，鞏固民主更是個大工程，而其開端，就在告別諸神！
事實上，在中研院於二００三年五月完成的一項全國性民意調查中，已經預見台灣人民對於民主體制的信心危機正在急速升高：當民眾被問到「近幾年台灣的政治情況來看，台灣還不適合實施民主政治」時，有百分之三十五的民眾表示同意，而有百分之五十一表示不同意。在一九九八年時，回答類似問題的比數是二十六比六十三。五年間，同意台灣不適合施行民主的多了百分之九。在最近這次調查中，也問民眾「……像解嚴之前蔣經國時代那樣的政治，對台灣會比較好」，結果同意的有百分之四十六，不同意的是百分之四十二，顯示多數民眾肯定威權政治。而如果將台灣「不適合實施民主」和「解嚴前的政治對台灣比較好」這兩個不同的題目進行交叉分析，結果有百分之二十四的民眾對這兩題都表示同意，而有百分之三十二的民眾都不同意。這兩類民眾可以說是代表了反民主和民主兩種堅定的立場。有百分之九的人雖然同意台灣還不適合施行民主，但並不認為解嚴前的威權政治對台灣比較好，這些人對民主有些失望，但也反對回歸解嚴前的政治。比較特別的，是有百分之十七的人肯定威權政治而又不同意台灣不適合實施民主，態度相當矛盾。換言之，目前有堅定民主立場的民眾大約接近三分之一，但也有將近四分之一的堅定地反民主。另外，有四分之一強的民眾對民主有些疑慮或態度矛盾。當進一步來比較支持不同政黨的民眾對戒嚴政治的態度來看，支持國民黨、親民黨的民眾都有六成認為「……像解嚴之前蔣經國時代那樣的政治，對台灣會比較好」，不同意的約略都是百分之三十三。相對的，支持民進黨的民眾，有百分之六十二反對這種肯定解嚴前政治的說法，同意的只有百分之三十。雖然不同意的遠遠多於同意者，但是支持民進黨的民眾當中仍然有百分之三十肯定威權政治，顯示了威權政治的遺緒影響既廣且深。由前述調查來看，目前台灣只有百分之三十二的人民有信從、支持民主體制的堅定意識；但從一九九八到二００三年的五年間，認為台灣不適合施行民主的民眾卻增加了百分之九。這種對民主體制失望、不信任的態度之直接反映，就是對定期改選的機制不再有信心。在過去，無論選舉過程與結果如何地不令人滿意，人們總還認為自己投下的選票有可能改變現狀；但現在，許多人開始認為投票是沒有用的。當人們對民主的機制不再有信心時，民主，其實已經面臨嚴重的危機。
美國政治學者杭廷頓(Samuel P. Huntington ) 在其於一九九一年出版的《第三波：二十世紀末的民主化浪潮》（The Third Wave : Democratization in the Last Twentieth Century）一書中，曾指出民主化不必然一定是朝正向發展的，民主政治也可能會崩潰而退回威權政治甚或是極權政治。民主的鞏固需要許多條件，民主文化的確立，乃其中不可或缺的要件。民主化的過程，可謂是舊的、非民主的統治型態崩解而建立新的、民主的統治型態之過程。此過程所涉及的，不只是政治遊戲規則的改變，更涉及心理與文化意識的變遷。誠所謂「徒法不足以自行」，支持體制使其穩定的，並非體制本身及其附屬的強制力，而是人們信從、支持體制的意識。民主文化是個複雜的概念，極難以有限的文字說明清楚。但若要找一個切入點，就應由民主政治是人的政治而非神的政治著手。綜觀世界民主發展史，無論是在古希臘雅典城邦的直接民主或近代歐美的代議民主，都認為民主政治是人性的事業。人與神之間的差別，在於人是不完美的。既然人是不完美的，則每個人都會犯錯，也都會追求自己的利益與價值。因此，有權力者恆有濫權的傾向。故在民主政治中，統治者的權力必須要受限制，不只是要以諸如定期改選之類的的制度加以限制，人民更需時時刻刻對統治者抱持著疑懼之心。因此，在民主政治中，無論政治人物有再高的群眾魅力，無論其表現的再怎麼睿智英明，也不會因而獲得人民無限的信任與授權，亦不會以一人或一黨之掌權與否為國家興亡的關鍵。然而，中國的儒家文化卻認為現實世界中可有道德完美的聖人，完美的政治就是由這些聖人統治的道德政治。受此文化遺緒影響，台灣現實政治中也有許多的「神」與聖人，不但人民相信其所支持的政客不會犯錯，也認為媒體與司法應「超然獨立於政治之外」的迷思。而正因這種相信現實世界中必然有不會犯錯的人與不會追求己利的人之想法，使人民迷信權威，認為只有某些人或某些黨掌權，台灣才有希望，卻不知這種想法其實正是威權政治的溫床。而當現實政治運作顯示不會犯錯的「神」與聖人並不存在時，許多人開始無所適從，面對只能在濫與更濫中做一選擇時，拒絕投票，便成了最直接的反應。只是，現實世界中絕對沒有柏拉圖理想國中的「哲君」，民主政治從來就不是要在選舉中選出「絕對」的好人，而是藉由定期改選與責任政治的機制，讓本質上就不完美的政治人物必須競相表現得比較好，以爭取選民的認同而被賦予權力。而人民也從來不認為有哪個人是從不會犯錯的，是必須條件加以支持的。正因如此，參選人不但要端岀政策牛肉，亦要清楚交代這個政策所需的財政資源由何而來，職是政治競爭變成良性的競爭。這種政治型態與現今台灣的政治型態之差異，不在於從政者的本質，而在於人民是如何看待政治與政治人物。有偉大的人民，才能有偉大的政治家。人民之偉大與否，端只在是否能正面面對現實人性而已。
在北歐神話裡，這世界本由諸神統治，直至諸神隱退，屬於人的世界才能開始。同樣地，民主政治的開展，也必須從結束對現實世界中這些「神」與聖人的盲目崇拜開始。開創民主並不容易，鞏固民主更是個大工程，而其開端，就在告別諸神！
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