國會研究授課大綱第二講

第二講 議會制度的出現及其演變(簡要版)

政府，是人類社會的必要之惡。既然政府的存在必不可免，則如何保證政府權力的行使受到控制，以使政府權力的行使不致摧毀政府權力有意促進的價值，就成為建構政府體制時必須優先加以考量的問題。權力必須加以制約，但如何制約權力，學者們有兩種不同的思考脈絡：一是以權力制約權力，也就是憲政理論，最重要的是洛克和孟德斯鳩的理論；二是以社會制約權力，即扥克維爾( Alexis de Tocqueville,1805-1859)揭樊，而由道爾( Robert A. Dahl )發揚光大的多元民主理論﹝顧昕，1995:177﹞。

西方的憲政理論，是分權學說、代議政府理論、混合政體觀點、均衡政府觀念、制衡理論等多種政府理論的複合體。於此，吾人僅以分權學說為中心，簡略地考察憲政理論。而對於分權學說，吾人可以將「純粹的」分權學說表達如下：

「為了建立與維護政治自由，首要關鍵是將政府劃分為立法、行政和司法三個部門或三部份，三個部門中的每個部門都有相應的、確定的政府職能，即立法、行政和司法的職能。政府的每一個部門都要限於行使自己的職能，不允許侵蝕其它部門的職能。而且，組成這三個政府機構的人員一定要保持分離和不同，不允許任何個人同時是一個部門以上的成員。如此一來，每個部門將對其它部門都是個制約，沒有任何一群人將能控制整個國家機器」。

基於前述定義，吾人可進一步討論分權學說的要素。

分權學說的第一個要素，是主張將政府機構區分為立法機關、行政機關和司法機關。事實上，最早的分權學說的基礎是將政府劃分為兩部份，但自十八世紀以來，三重劃分的型態已被普遍認為是憲政政府的基本必需品。在十八世紀的英國，政府體系內的平衡和均衡，取決於國王、貴族院和平民院這三者中的任兩者是否有能力防止第三者超越其恰當的權力界限，此觀點為政府機構是奇數的而非偶數的思想提供一個基礎；然今日看來，此論證的正當性已然消失。而且，事實上人們也難以將現代政府體系的多重機構強置於三個範疇內。儘管如此，這種劃分確實反映自由民主理論中某些重要且持續的要素。政府體系中三個分立的部門，部份地反映勞動分工和專業化需求，也部份地反映了以下的要求：即不同的價值應體現在不同機構的程序中，體現在代表不同利益的分立的部門中。許多學者認為，只要建立一些分立的機構，那即使沒有分權學說的其他要素，也仍可以對一個控制了政府的群體的能力有所限制。即使這些機構的人員重疊，也還是會造成政府內部利益的分殊，因不同的程序會引出不同的價值和不同的約束。「機構利益」的出現、職業精神的發展、同事和傳統影響，都將提供內部制約的可能性。即使共享職能的分立機構﹝如國會的兩院﹞，也由於他們由不同的人組成，也可能成為社區中不同群體的代表，因此這些機構可為相互制約提供基礎。

分權學說的第二個要素，是認為政府有行政、立法及司法三種具體的職能，而無論這些職能是由一個人或一個群體來執行，也無論這些職能是分割給政府的兩個或更多的機構。每個職能，都必須單獨地委託給適當的政府部門。

分權學說的第三個要素，認為政府的三個部門應由分離和不同的人組成，且成員的身分沒有重疊。這個要素，使分權理論家與接受上述二個要素但本身非分權提倡者的人之間，有了明確的區分，而成為分權學說最鮮明的特徵。

分權學說的第四個要素，是認為如遵循前述機構分立、職能不同、人員分離的原則，則政府每個部門都將可制約其它部門，每個部門也都將無法對其它部門行使不當的控制或影響。必須注意的是，此要素與吾人熟知的制衡﹝Check and Balan﹞並不相同。

在簡略探討權力分立的要素後，吾人進一步對純粹的分權學說的發展、實踐與困難做一檢討。

分權學說源於古代世界，經過中古世紀許多學者的承襲，成為英國憲政思想的基礎。但一直到十七世紀的英國，分權學說才以一種明確表達的、融貫的政府理論的面貌出現。在英國內亂的動盪中，當時以國王、貴族、平民三者為基礎的混和政體理論已不符需求，分權理論遂應運而生，成為混和政體理論的對手，同時其經過發展，衍變成十八世紀的均衡憲政理論。在美國及一七九一年的法國憲法中，分權學說成為反對君主權力與貴族特權的有力工具而得到實踐；但在實踐的同時，分權學說也暴露出其缺點。

首先，分權學說之所以能躍居憲政理論的主角，主要是因為有中產階級的熱情支持，但一旦他們因選舉權的擴大而取得完全的政治權力，他們對分權學說的支持熱情就急速消退。他們並不全面否定分權學說，卻也不打算接受分權學說中那些有礙於其政治權力的要素。職是，在第一波民主化浪潮﹝一八二八年到一九二八年﹞中，以英國為首的歐洲國家，選擇了建立議會內閣政府，而非與權力分立一體兩面的總統制政府。

再者，權力分立理論家強調權力分割、以憲法或自然法限制政府權力的重要性。但盧梭將主權無限制的思想與人民相連結，而非與君主或貴族相連結，這就阻斷了絕對權力與專制政府之間的關係，使絕對權力成為實踐與保障民主的工具。在邊泌﹝Jeremy Bentham，1748-1832﹞和奧斯丁手中，絕對權力不再是專制統治的工具，而反成為重建以增進個人自由為目的之政府的工具﹝Vile，1967:5﹞。

其次，十九世紀普魯士的官僚制度，英國建立的非政治性文官制度，在美國對政黨分職制的不滿，及韋伯﹝Max Weber﹞官僚制理論的提出，都導致對「執行」職能的重新評價。因此，英國與法國的議會制政府理論與美國的「進步運動」，都要求在立法部門和行政部門之間建立和諧的關係，此要求則伴隨著一種新的「分權」：政府的政治性部門與官僚制度之間的分權。

復次，政黨體制的出現與發展，使得權力分立體制想要達成的目的變得遙不可及。雖然許多憲政學者認為，透過憲法對不同部門人員行使職權的保障，與不同部門的不同程序產生的不同機構利益，將能達到制衡的目的；但剛性政黨體制的出現，確實使政黨具有統一指揮其分屬不同政府部門的黨員的能力。另一方面，權力分立一直被故意表達為一種沒有階級偏見的政治理論，但當以階級、意識型態為基礎的剛性政黨出現後，一旦對立的政黨分據不同的政府部門，政黨間激烈的對抗所導致的不同政府部門間的激烈對抗，將使政府機能陷於停頓。

回顧西方憲政思想史，近代憲政思想可說是自由主義的產物，權力分立之目的，在於藉由限制政府權力以保障個人自由。但雖然至今為止，分權學說仍是憲政理論的主要核心，然經過十九世紀社會環境變遷的衝擊，在進入二十世紀後，其弱點卻已經暴露無遺。使得憲政理論仍能持續擁有活力的，其實是以社會制約權力的路徑。

以社會制約權力路徑的核心概念是公民社會﹝Civil Society﹞，而要探討此概念，就須由托克維爾《民主在美國》( Democracy in America )著手。在該書中，托克維爾指出美國之所以沒有發生多數暴政或社會專制，能夠處於一個既自由又平等的狀態，並不是美國採取了三權分立的憲政體制，而是美國社會中存在著各式各樣形形色色的獨立的、自主的團體，其對政治權力形成制衡。換言之，要防止政府濫權專制，最重要的是要有一個獨立於國家之外的公民社會。

托克維爾這種強調「國家/社會」二元分立、以社會制衡權力的想法，對道爾影響甚大。當代憲政辯論的核心議題，是立憲主義與民主政治的矛盾。簡言之，民主政治以多數統治(majority Rule)為核心機制；立憲主義則認為，民主政治的多數統治，可能會產生多數侵害少數者權利 (Minority Rights )的情況，為了保障少數者權利，就必須對多數統治做限制，其方法則有下列各端：制定成文憲法、採權力分立制的憲政設計、聯邦制度、設立司法審查制度、於憲法中制定一永不可更易的先定約束。基本上，立憲主義走的是以權力對抗權力的路徑，對多數統治抱持懷疑不信的態度。問題在民主政治已經成為普世價值，立憲主義者既然無法像他們兩百年前的前輩一樣否定民主政治的價值，就只能強調立憲主義具有保障民主政治、使之不致淪為多數暴政而侵害少數者權利的功能，這也就是當代許多立憲主義者稱頌的防衛性民主機制。但這種以反民主、反多數來保障民主政治的思維，不僅在邏輯上是矛盾的，政治運作實態的經驗亦無法予以支持。問題是多數統治可能會發生多數暴政的疑慮，確實存在。民主政治的支持者若無法去除此種疑慮，民主政治與立憲主義的對立就永遠存在。身為民主政治價值的捍衛者，道爾的貢獻，就在於提出真正的民主政治的多數統治事實上是多重少數形成的統治 ( Minorities Rule)之概念，去除了民主政治的多數統治可能會發生多數暴政的疑慮。而道爾理論的基礎，即來自托克維爾。

　　基本上，道爾的民主理論是精英民主理論的一種。在熊彼得 ( Joseph A. Schumpeter )的精英民主理論中，權力的中心只有一個，精英組成相互競爭的團隊(政黨)來競逐權力。和熊彼得一樣，道爾也認為一般的公民對政治過程鮮少直接的影響。但和熊彼得不同的，道爾認為權力的中心是多元的，例如經濟權力即是這多元權力中的一個，且單以政治上而言，憲政體制的設計也會使政治權力的中心多元化；而且社會中的各式各樣獨立的、自主的利益團體，會循各種途徑爭取實現其價值。由於社會價值的多元分歧，致使社會不會出現一個佔絕對優勢的單一價值利益團體，每個利益團體相對於整個社會，都是少數，但由於每個利益團體都掌控了他們有興趣的議題的相關資訊，他們會在該議題上擁有最大的影響力，因此在該議題的決策上，積極的少數可以相當程度地決定政策的內容，形成少數統治的現象。而同時他們要實現其價值，就必須與其他利益團體結盟以形成多數，而由於這個多數結盟裡事實上是由許多小利益團體形成的，在整體民主政治的運作上，所謂的多數統治，其實是多重少數統治形成的多數統治。職是之故，只要少數能積極地爭取其權益，他們的價值就可能實現也就不會出現多數侵害少數者權利的現象。道爾的理論，以一個多元的社會為民主政治的保障，而要有這種多元社會，除了社會與經濟的條件外，道爾更指出必須要有八項制度：（一）結社與參加社團的自由；（二）表意自由；（三）投票權；（四）公民有被選任為公職的權利；（五）政治領袖有相互競爭以爭取人民支持的權利；（六）不同的消息來源；（七）自由公平的選擧；（八）使政府的政策取決於投票與其它表達人民喜好的方式之制度。

　　托克維爾與道爾這種以社會制衡權力的思維，與以權力對抗權力思維的結合，就是美國當代的憲政民主 ( Constitutional Democracy )體制。美國制定三權分立憲法的主要原因，在抑制多數人民與以民主為主要運作要素的立法權，因此學者稱美國制憲時的體制為憲政共和 ( Constitutional Republic )體制，是與民主政治相對立的；但是隨著民主政治的開展，美國的憲政體制也質變為憲政民主體制，在這種以多元社會為基礎的體制中，多元的利益團體在不同的場域中競爭，權力分立的體制不但不再是妨礙民主的體制，反而製造更多利益團體競爭的場域。

國會研究授課大綱第一講

第一講
緒論：為何要研究國會？


人類何時有政府組織的出現，已不可考，但民主政治的開始，必以民選議會的出現為濫觴。直至今日，雖然行政權與司法權的發達削弱了議會的功能，但由於議會具有直接代表民意的功能與立法、審議預算的職權，因此其仍為民主政治的中心。

近年來，國內有部分學者主張行政權或總統才是民主政治的中心。這種論點，顯然是對民主政治發展史與憲政制度理論理解不夠清楚，而又摻雜了對國內政治實態的認知。關於民主政治發展始中議會的角色，將在第二講中加以討論。至於憲政制度理論，當代民主政治受立憲主義(constitutionalism)影響，以法治(rule of law)為國家權力運作的基本原則，要求依法行政 。因此，國會必然是代議民主政治的中心；而代議民主中的統治多數，應是指以國會為中心而能決定法律的立法多數。在不同的憲政體制下，此立法多數的組成成分亦有不同：在內閣制中，國會由人民選出，擁有行政實權的行政首長（內閣總理）雖由國家元首（總統或君主）來任命，但國會擁有立法權、預算審議權與倒閣權，在依法行政原則下，內閣若無法得到國會多數的信任支持，不僅無法推動政務，且隨時有被倒閣而下野的可能。所以，雖然內閣制國家的憲法多未明文規定國家元首任命內閣總理時需經國會的同意，但在實際運作上，內閣總理的人選卻一定要能得到國會多數的同意，甚至是直接由國會多數黨的黨魁出任總理。因此，在內閣制裡，所謂的立法多數應是指國會多數與其支持的內閣。而在採權力分立互相制衡為組織原則的總統制中，國會與總統都由人民選出，國會擁有立法權、預算審議權與提案權，總統則因兼任行政首長而掌控行政實權。依照依法行政原則，總統行政權力的行使必然要受到國會決議的制約。而在互相制衡的組織原則下，總統對於國會的決議有否決權；相對地，國會對於總統的否決也有反否決的權力。因此，總統制中法律的形成，必然要得到國會多數與總統的支持（或至少不反對）。故總統制的立法多數，由總統與國會多數共同組成。雙首長制則比較複雜，其總統不像內閣制國家的國家元首是完全虛位沒有實權的，也不像總統制中的總統兼任行政首長而掌控行政實權，雙首長制中的總統擁有的憲法權力，是種被動阻擾性的權力。而雖然依照憲法規定總統任命行政首長（內閣總理）時無須經過國會同意，但因國會擁有立法權、預算審議權與倒閣權，因此就像內閣制一樣，內閣若無法得到國會多數的信任支持，不僅無法推動政務，且隨時有被倒閣而下野的可能。所以，雖然憲法規定總統任命總理時毋需經國會的同意，但在實際運作上，內閣總理的人選卻一定要能得到國會多數的同意，甚至是直接由國會多數黨的黨魁出任。於是，雙首長制的立法多數有兩種組合，當總統所屬政黨為國會多數黨時，總統可以任命其同黨黨人擔任總理，經由政黨內部運作，總統可以實際掌控行政實權，此時的立法多數係由總統總理與國會多數共同組成。若是總統所屬政黨非國會多數黨，則為求憲政運作順暢，總統必須任命國會多數所屬意者出任總理，此時總理因有國會多數的支持而能擁有行政實權，總統則只能保有其憲法上擁有的被動阻擾性的權力，與總理形成「左右共治」，這時的立法多數，則是由總理與國會多數組成。換言之，無論是哪一種憲政體制，代議民主中的多數統治，都可以說是國會多數的統治。

國會是民主政治的中心，行政權若不依前述的組織原則形成由國會多數支持的多數政府，政治運作將陷於衝突不安中。法國第三共和、第四共和與德國威瑪共和，因多黨林立而經常呈現少數政府狀態，致使閣潮頻仍政治動盪，即是顯例。以法國第三共和為例，在一八七０年到一九三四年共六十四年間，法國第三共和共出現八十八屆內閣，內閣平均壽命九個月，其中只有十八個內閣能在位一年以上，但在位最久者也不過二年十一個月又十一日 。同樣地，一九一九年到一九三三年的德國威瑪共和，前後有超過二十屆的內閣，平均存在壽命只有八個月，其中在位最短的只有七個星期，在位最長者也不過二年二個月 。而正是這種政治不安的環境，導致西特勒的崛起 。縱然是總統制國家，若總統得不到國會多數的支持，政治運作也將陷入僵局，這是何以除美國外，其他總統制國家的政治會趨於不安的原因。而美國之能例外，與其柔性政黨政治與國會議員以選區利益而非政黨利益為重的特殊環境有關。由於柔性政黨政治下幾無黨紀可言，總統乃可用行政資源爭取注重選區利益的國會議員的支持，形成實質的多數政府。惟若政黨政治趨向剛性化，行政與立法之間就可能出現對立的危機。一九九五年、一九九六年時，眾議院多數黨共和黨在議長金瑞契的領導下，出現史無前例的剛性化，與民主黨柯林頓總統強烈對峙，發生有名的「預算戰爭」，造成聯邦政府短暫停擺，即是顯例 。職是之故，民主政治運作要能順暢，就必須有伊能得到國會多數支持的多數政府。

但是，為何在台灣會有許多人認為行政權才是民主政治的中心呢？其原因可能有下：

1，威權政治的遺緒
經過數十年的威權統治，人民習慣身為威權強人的總統擁有實權之政治狀況，並因而有總統為政權中心的錯覺。

　　2，民進黨推動總統直選過程中，將能否直選總統與國家主權是否獨立畫上等號，因而讓人民有總統代表國民公意之想像。既然由人民直選出的總統代表國民公意，相對於並非由人民選出的行政院院長，對憲政體制並無深刻認知的人民便認為直選的總統理應擁有實權。

3，民進黨人的權力慾望(選舉政治的影響)
在台灣的選舉政治中，候選人參選的目的是為了獲取權力，輔選幹部之投入輔選，除了實踐政治理念外，也是求在所支持的候選人當選後能獲得實際的利益。所以，陳水扁投入選戰初期並不被看好時，民進黨陣營真正投入輔選者並不多；興票案發生後，陳水扁聲勢扶搖直上，投入輔選者也急速增加。雖然陳水扁在選前曾聲稱，縱然民進黨贏得總統選舉，但因非國會多數，所以還不能取得政權。惟一旦真正贏得選舉，基於人性自利的法則，陳水扁與其輔選幹部怎肯輕易放棄權力。

4，國民黨對自身權利認知的不足
二０００年總統大選結束後，國民黨立即陷入內亂中。在自顧不暇下，根本無法去主張國民黨雖然輸了總統選舉，但因仍為國會多數黨，應該仍主導行政權的形成。而民進黨提出「全民政府」的口號，推出國民黨人唐飛組閣，也讓國民黨在不欲得罪唐飛的情況下，認同唐飛以個人身分組閣。唐飛下台後，國民黨本應以其國會多數黨的身分主張擁有組閣權，國民黨卻輕易放棄權利。事實上，在多次行政立法的衝突時，只要國會多數的國民黨(或本屆的國親兩黨)發動倒閣，就可確立以國會為中心的民主政治常態；但國民黨(或本屆的國親兩黨)因懼怕倒閣後陳水扁必然解散國會重新大選，甘願放棄經由倒閣而掌控政權的權利。

雖然國人有總統才是民主政治運作的中心之錯覺，惟若不能回到以國會為民主政治的中心之思維上，現今台灣的政治困境根本是無解。且在在學術研究的立場上，我們該探討的是「應然」是什麼，再據之以比較「實然」，而非視「實然」必然為真。

【思考問題】
關於公民投票，是否可不經由國會同意？又憲法規定人民有創制複決之權利，是否人民即可毋需經過立法而行使該權利？

【參考與課後閱讀書籍】
有關社會分歧與政黨政治之關係，參見：莫里斯．迪韋爾熱著，雷競璇譯，政黨概論，香港：青文，一九九一年，第一章、第四章。(此書為研究政黨與選舉者必看)
關於雙首長制的運作，參見：阿爾當等著，陳瑞樺譯，法國為何出現左右共治，台北：貓頭鷹，二００一年。(淡江圖書館有此書)

研究所博士班考試準備計畫

本計畫之目的，在提供有意參與政研所博士班考試者參考之用，但內容中所提之建議，多亦可運用於公行、中山或國家發展等系所的考試上。另外，內容中有關政治學方法論與研究方法、政治學兩科目的準備建議，也可做為大三、大四學生及碩士生有系統攻讀該科目的參考。

壹、 序曲：選擇目標
基本上，博士班的性質與碩士班並不相同，做為學術研究預備隊伍的博士生，在系所中扮演實際主導研究計畫的執行、帶領讀書會、協助教授研究與教學甚至是獨立授課的角色。因此，博士生的研究專長領域必須能配合系所教授的專長。在此情形下，各系所只會收與其研究走向相符、能增加其戰力者為其博士生。是故在報考博士班考試時，必先瞭解各系所的研究走向（如東吳政研所以思想史與量化研究為其走向），選擇與個人研究志趣相符者報名。至於以往盛行的保護主義，現今雖仍行於部分學校的碩士班，但多數學校的博士班考試已少有此種現象。只要實力夠，縱無淵源亦可考上。

貳、 博士班考試的內容
博士班考試分三部分：筆試、口試、資格審查（碩士成績、碩士論文、研究計畫、著作及學術榮譽、推薦函）。考試或為一階段或為二階段。若分二階段考試，第一階段有只採記筆試成績者，亦有併計筆試與資格審查者。以下對各部分略加說明。

一、 筆試
筆試科目各校不一，然基本上以政治學、政治學方法論與研究方法、政治學專業英文為主。部分學校會將這三科融為二科或一科，即將前二科並為一科，或以英文出題甚至是以英文作答。在英文方面，只能靠平日多看英文書。至於其它二科的準備方法，於後說明之。

二、 資格審查
此是考試中計分最客觀的部分，亦是最容易拉開分數差距的部分。

（一）碩士成績
此部分通常佔總成績的5%。而雖然其是將碩士成績單純地轉換，但因授課教授給分標準寬鬆不一，反容易造成不公平。


（二） 碩士論文
通常佔總成績的5%。雖然部分學校只是單純地將碩士論文成績轉換，但也有學校會視論文內容優劣加權計分，或乾脆由教授組成審查委員會重新評分。而口試時口試教授通常也會就考生的碩士論文與研究計畫綜合提問。因此，一本精彩的碩士論文是相當重要的。

（三）教授推薦函
各系所通常會要求考生提二份推薦函，雖然部分學校於此部分不予計分。但卻是瞭解學生學習態度及潛能的重要依據。是以一份得體極高評價的推薦函，常有畫龍點睛之效。而若以大官或制式八股內容的推薦函，反不能收其效果。

（四） 研究計畫
研究計畫的目的在供系所瞭解考生未來所欲研究的主題，以及藉此瞭解考生的研究能力。就博士班考試言，一份好的研究計畫必須具備幾個要件：第一，研究的主題必須能引起審查教授們的興趣，因此，不僅要符合該系所研 究的走向，而且必須是一個確實有研究價值的主題。第二，除非系所另有規定，否則研究計畫的內容至少要符合學位論文大綱的要求。
在資格審查中，研究計畫通常是造成考生間分數差距的關鍵。而且，在口試時，研究計畫也嘗試口試教授提問的重點。因此，花些心思寫一份傑出亮眼的研究計畫，是十分重要的。

（五）著作及學術榮譽
所謂的著作，指學術書籍、期刊論文與研討會論文，不過多數學校不將研討會論文計分，而只是做為口試時參考的依據。在期刊論文中，又常依該期刊論文是否為TSSCI的期刊與是否有完善的審稿制度（至少要經兩位教授審查，且內稿外審、外稿內審），而有不同的加權計分。
學術榮譽乃指各類的學術獎項，如台灣政治學會的年度碩士學位論文獎、東海政治系系友獎學金。
就國內一般情況言，碩士鮮有能發表學術著作者。因此，欲報考博士班考試者若有著作，就能拉開與其他考生在資格審查方面的分數差距。而且，豐富的著作顯示研究能力獲得普遍的肯定，也必然能讓口試委員？眼有加。

三、口試
目前口試制度不一，嚴謹者如政大政研所，由五位教授各自分開口試，每位教授有二十五分鐘的時間與每個考生就不同領域的議題深入討論。但多數系所因採一階段考試，考生人數較多，故採由全體口試委員聯合口試的方式，口試時間也較短（通常是十到二十分鐘）。
口試提問的問題，主要是碩士論文及研究計畫的主題、口試教授個人學術專長所涉及的議題，以及時事議題。由於口試的時間並不長，回答問題時務必精簡扼要，對於根本不瞭解的問題，絕不能胡亂回答。

參、 如何準備學科考試
準備學科考試時，雖然有針對各系所可能出題教授的個人專長與著作加以準備的必要，但最根本的方法，仍是博覽群書。不過，書海無涯，要博覽群書談何容易！職是，仍要針對學科領域所觸及的主題及理論加以有系統準備的必要。

一、 政治學
在準備政治學時，應先由基本的教科書開始閱讀。這些基本的教科書，包括鄒文海、薩孟武、呂亞力、華力進、陳義彥、任德厚等教授寫的政治學教科書，至於市面上常見的翻譯的政治學教科書，亦全都要看，但最好是看他們的原文書。
看基本教科書的目的，在對政治學各主題有全面但概略的認識。而由於各作者所著重研究途徑的不同，這些教科書在內容上亦有不同。因此，在閱讀時不宜只念一、兩本，而應全面地閱讀。
在看完基礎教科書後，亦應對各子題作深入的閱讀。此時應以主題為中心，閱讀相關的書籍與論文。在市面上與圖書館中可找到的與各主題有關的書籍，少則二、三十本，多則十餘本，雖非一定要全數看完，但只要是經典或大師的著作，就一定要看。關於這些書籍的基本清單，請另參考個人開列的建議閱讀書單。

二、 方法論與研究方法
方法論與研究方法的差別，在於前者研究的是研究途徑，所以事實上是理論的研究，後者探討的是研究時使用的技術（如問卷調查、訪談、文獻分析……）。因此，準備研究方法是很容易的，目前市面上也有很多研究方法的書，選擇一、兩本自修即可。相對地，一本好的方法論的教科書，必須能對各種研究途徑及其理論有清晰簡明的介紹，寫起來殊不容易。加上國內政治學界有嚴重的量化分析掛帥現象，對於方法論向來輕忽，所以目前市面上關於方法論的教科書（含翻譯書）極少。在此情形下，建議以David March 與 Gerry Stoker寫的 Theory and Method in Political Science為本，做為準備方法論的教科書。這本書的第一版有中譯本，由陳菁雯等人翻譯，韋伯出版社出版。不過，因譯者功力有別，書中各章翻譯品質差距極大。若有可能，仍以直接看原文書為宜。
然而，March 與Stoker為英國學者，對於美國學界的理論介紹難免失之粗糙，加上這本書只能說是概論，只是對各研究途徑作點到為只的介紹，是以本書為地圖指引，而進一步閱讀其它書籍論文。

永遠的聖域

說明：這是2004年我將離開淡江教職前寫的散文，談的是我對淡江的眷戀。而今看來，這種眷戀依舊不便。


今天去學校交學期成績，午後的淡水線捷運上乘客稀稀落落，初夏的陽光透過玻璃曬在身上，是令人昏沉欲睡的頹廢。可是當車過關渡，亮麗的山河在眼前展開，我的心情再不能沉靜，只想到多年前還是小大一時，北淡線老火車上點點滴滴的回憶。

到了淡水，穿過人潮熙來攘往的英專路，爬上令人生畏的克難坡。天氣很熱，汗水一滴滴地流下來，可是我的心卻越來越興奮，因為正在一步步地踏上我心中那永恆的聖域：那令我魂縈夢牽的五虎崗。

當我終於走上克難坡，一踏進校園，下意識地重複那已經不知做了多少次的動作，轉過身去遠眺寬廣的山河，那心靈的悸動仍浩浩蕩蕩地讓我要發愣，一如十六歲那年與它的初次相逢。

※※※
　　
十六歲的秋天，我正就讀關渡某專科學校，心思只在書中文學廣闊的天地以及關渡亮麗的山川景色上。與關度數里之遙的淡水，對我而言卻只是一個陌生的地理名詞。一日與朋友約好翹課，卻怕被逮到，遂坐北淡線老火車晃蕩到淡水，可是火車站附近似乎「很危險」，兩人靈機一動，決定到淡江探險去。

那日兩人辛苦爬上克難坡，到驚聲銅像前回頭一望，都被眼前秀麗的景致震撼得說不出話來，我的腦中所想只有「落霞與孤鶩齊飛，秋水共長天一色」。就這一眼，成了我纏綿至今的愛戀。

於是，到這小小的山崗上「朝聖」，成了我每個星期必做的大事。到幾年後參加大學聯考時，更甘願放棄垂手可得的國立大學，換取在這秀麗山崗上的四年生活。

那是我生命中最美好的時光。

一天的開始，總是坐在住處屋後的矮牆上，聽那穿過薄霧而來的黃帝神宮的悠揚晨鐘。白天時，爬上商管大樓頂，俯視秀雅的山川。夜深時，在牧羊池旁煮茶觀星，感受蒼穹下人的渺小。春天時，那宮燈道的繁花一路開不盡，是整整一季的燦爛。夏日午後的驚聲道，狂吹的南風會令人有御風而行的衝動。秋日的五虎崗，處處都有著亮麗的景緻，會讓人迷醉得不忍去上課。冬日的牧羊草坪，暖暖冬陽傻在身上，是種世紀末的蒼涼。
　　
留戀的，不只是這一方山河，更有那與我共度青春歲月的人們，以及在那發生的點點滴滴的回億。對我而言，那時的歡樂與悲愁，早內化成我生命中的一部分，永遠不能割捨。

※※※

　　不能割捨，卻不能不道別離。
　　
大學畢業後，因工作與就學關係，在台灣各地輾轉。西子灣的落日，大肚山的相思林，都曾令我駐足。可是，在我內心深處，那屬於我心靈的聖域，卻還是保留給那小小的山崗。
　　
越分離就越想念，越相思就越纏綿。於是，當某日有機會回去工作，縱然只是兼任，我仍毅然放棄已有的高薪工作，換取那一週一次的相逢。

　　歲月流轉，我的小小江山，已經數度興亡，那春風蝴蝶之夢，已是時移事惘。可是那五虎崗的山川景色以及我心中的感動，卻不曾改變。每每要心中天人交戰一番，才能抑制那翹課去漫遊的衝動。可是課講著講著，心還是會飛到外面燦爛的陽光下。 於是忍不住要用朱天文的話問台下那一張張年輕稚氣的臉：淡江的風，淡江的水，吹在妳臉上，濺在妳身上，妳，可曾知道一點風裡的消息江上的漁歌？　　
　　

想那國關社的女孩們

說明：這篇文章寫於2001年12月1日，是我當時寫的「芸局樓雜記」的第八篇。當年7月13日，小伍與我分手，加上一些人生際遇的不如意，我深陷於重度憂鬱中。那年秋天，我逼自己開始坐在電腦前寫作，「芸局樓雜記」就是那時的產物。


由台北到台中，地理距離不遠，心的距離卻是十年。

南下東海，中途去了新竹、苗栗。去苗栗，為的受是秀淇所託，到民進黨縣長候選人總部走一趟；到新竹，則是因早和美玲說好了見一面。行前，眼睛劇痛不已，頭痛欲裂，且時間匆促，一度猶豫是否應直接到台中？但想起當年與國關社的女性朋友們相處的往事，心裡既溫暖又蒼桑，遂還是走了一趟新竹。

自大二創立國際關係研究社，到我離開淡江，國關社的朋友一直是我校園生活的重要支柱。說來好玩，國關社的社員總是陰盛陽衰，成為淡江學術社團中的特例：前兩年，除劉良如、李幸修、黃玉幸、劉若婓外，大都是西班牙語系的女孩們；我畢業前，則多是大傳系的女孩子居多。和她們相處，很累也很快樂：累，是因為這些女孩們的心事特別多，她們又喜歡和我談她們的心事，這個心裡諮商的角色可不好當；快樂，是因為她們的個性雖不同，但都很聰慧，也很善體人意，相當程度可理解我的想法。

淡江七年，幸修是唯一在智識上能和我相捋的女孩子，尤其她驚人的藝術修養，簡直教我崇拜。更重要的，她是我迄今所見廚藝最高明的女孩子，有她這個好朋友，既有智識辯論的樂趣，還可常常吃到各式各樣具創意的美食。所以，我常懷疑那一大群追她的男孩子，除了心儀於她清秀有氣質的外貌外，恐怕也是風聞她驚人的廚藝吧！

和幸修聊天是件很愉快的事，我們又都把海德堡當作心中的學術聖地，可以從海德堡開始，一路談到台灣的政治、社會、經濟情況與藝術活動，聊個沒完沒盡。她還住松濤館宿舍時，我們常在電話裡聊到深夜一、二點，也常在送她回館後，就在松濤館窗戶內外繼續續攤說下去。還記得一次期中考前，她半夜來電要我送泡麵去，拿了麵她又和我隔著窗戶聊了快一個小時。到最後，我們決定不管明天的考試到河邊看夜景。誰知她正準備從窗戶跳下來時，她身後忽然伸出一個頭——我的媽呀！原來是舍監！結果是她被捉回去訓一頓，我則逃之夭夭。這事第二天就傳遍校園，害我被糗個不停，還要忙於「接見」她那一大群憤恨不平的仰慕者，分說我和幸修只是好朋友而非男女朋友。

正因和幸修只是好朋友而非男女朋友，所以當我開始因學運而全島奔波，她又因母親過世而常回台南照顧家務，以致倆人聯絡漸少時，我也安然自在，只是有時不免擔心她的情形。後來聽說她與同是國關社的大貓陳思聰在一起，當日我拉了幾個國關社的朋友高高興興喝酒到天明，還去沙崙放煙火，因為思聰是個好男孩，我真的是為幸修高興呀！然後，然後又是十年過去了，這十年間幾度到台南處理事情，想約她見面，都沒找到她，我卻也安心。反倒是今年八月到台南時，為逃避驟來的暴雨躲進北門路的一家書店，卻意外地遇見她也在書店裡翻書。我並沒叫她，只是饒有趣味地看著她：十年歲月，竟未稍減她的清麗，我的心不禁悠悠回到那段隔著松濤館窗戶聊天的日子。我在書店裡晃了一圈，再回頭已不見她，追出書店也尋不著。多少有些後悔剛剛沒叫她，可是又很安心，因為有種世界輪迴了幾遍，滄海桑田後那幸修卻依舊不變的驚喜。

那時國關社的女孩們多是西語系的，這主要得歸功於林美薰。雖然是小大一，但美薰的公關功力可是一流，在她驚人的親和力下，不但有許多西語系的女孩們加入國關社，也以她們為中心，又招納許多男女社員。為了「開拓業務」，住自強館宿舍的美薰還在校外租了一間宿舍，而社員們經常聚會的場所，就是我或美薰的宿舍。但就凝聚社員向心力而言，時時處於憂鬱心境中的我，實在是比不上開朗活潑的美薰。

在當時國關社的正式社員之外，還有幾個來插花的非正式女社員，其中和我來往最密切的是劉婉婷與程玫。她們都是西語系的，本來也都要正式入社，遺憾的，是那時國關社的一位化工系的重要幹部本來在追程玫，誰知他老兄看到婉婷後立刻棄程玫而改追婉婷。這下子立即引起所有女社員的公憤，程玫與婉婷更雙雙撤回入社申請，後來她們雖然常來國關社插花，卻始終沒有加入國關社。

在當時的淡江校園裡，婉婷是極有名的美女，也彈得一手好鋼琴，是社團風雲人物。可是在開朗的笑容與無限風光的背後，其實她是個頗多愁善感的女孩，也不喜歡別人老以外貌來評斷她。記得她大二時，有次和我說起她心裡的苦悶，問我是否男人總以外表來評斷女人？說完深嘆一口氣，坐在牆邊，把頭埋進兩手間，哭了起來。那時我很難過，卻完全不知要如何安慰她，只能靜靜地陪著她，感嘆自己的無能。這十幾年來，每次想到婉婷，我腦中浮現的就是那幅她哀戚的模樣。

七九中心下學期時，音樂委員會主席出缺，許多人都推薦由婉婷出任該職。總幹事政寬去邀請婉婷，卻說了些由她出任將可輕易擺平相關社團的男社長之類的話，惹得婉婷極不高興，政寬差點被當場轟出門去。後來我找她談，她答應了，原因是認為我是她認識的，唯一不以貌取人又曾聽她說過心事的男孩。聽完我簡直慚愧的要找個洞鑽進去——我絕對不是沒注意到她的美貌，只是我更注意她的內心世界罷了！

相較於婉婷，程玫或許不是那種令人驚艷的女孩，可也是容貌秀麗，她又極有那種雍容華貴的氣質，也寫得一手好文章。我和她之間一直有一段扯不斷的「孽緣」︰只要我們一起參加營隊活動，那抽籤做男女配對時，我一定和她抽到一對！屢試不爽，靈驗得很！後來事情傳開了，竟還有人賭這次我和程玫會不會又抽到一對？其實我和程玫也困擾的很，因為每次都和同一個人配對，一點新鮮感都沒有！所以當畢業離開淡江時，我倆給對方的感言竟都是︰「謝天謝地，終於可以不用再和你配在一起了！」

在我全力投入學生運動前，我在淡江主要參與的社團，是成景校友會、當代中國研究社、實踐學社與國關社。或許是因為參與國關社的創立，我對國關社的感情最深厚，沒事時就坐在國關社的社辦看書。一九八八年我加入學生會章程制定代表大會（學制會），開始正式與國民黨與校方決裂，一方面為了保護國關社與當代中國研究社，另一方面也為了尋找志同道合的同志，我開始積極參加各領域社團的活動，相對地減少在國關社活動的時間。但幾次在校內的抗爭中，國關社的女孩們都主動出面支援我。一九九０年三月學運時，那時因社員間男女問題而鬧到趨近分裂的國關社，更是全員到齊，成為我這個淡江校際代表整合校內意見時最大的助力（那時我們可有八十幾個社員，是淡江除了強迫入會的商管學會、中工學會外最大的學術性社團）。然而，之後國關社就幾乎是停擺了。期間，幾個國關社的女社員曾希望我能把重心放回國關社，但我沒答應。因那時我把時間都放在九０年五月的校園言自由運動與第一次的活動中心總幹事普選上，根本分身乏術，更重要的，我一直認為國關社的蓬勃發展是眾人之力，尤其是女社員們的功勞更大，我則只是負責駐守社辦與清掃社辦罷了！之後，我幾乎把時間都投入七九活動中心的運作上，完全放棄參與一般社團的運作；八０學生會成立後，我進入學生議會，忙著起草學生會運作的相關規章，與維持學鐸報的運作。直到那年十二月我辭去學生議員後，才又開始常回國關社坐坐。而那時的國關社已是從新出發的國關社，舊時的社員們已風流雲散，我面對的是另一群風格完全不同的奇女子。

林慧君與徐佩莉這兩個來自基隆的女孩，是國關社大傳幫的開山祖師。佩莉做事果斷，行政的能力極強，該是那種衝鋒陷陣的大將。慧君的公關與後勤整備能力很強，與當年的美薰有幾分類似，更是國關社團統火鍋大會的繼承人。我一直很欣賞她們的能力與個性，尤其是慧君，在她畢業後任職於基隆海洋之聲電台時，我也不定期地參加該電台的一些社會服務節目，遂又有同事之誼。這麼多年以來，我們一直是我很好的朋友。前兩年慧君與弘仁的感情結束後，許多國關社的舊友身處她們倆人之間，多覺立場尷尬，遂少了與慧君的聯絡。但我和小伍卻不然，總覺得慧君是我們一生一世的好朋友，不會因任何人任何事而改變的。

慧君與佩莉是當時維繫國關社運作的重要社員，但對我而言，更重要的恐怕是她們帶進了一大票的大傳系小大一。我在淡江的最後一年，這一大群大傳系的女孩們一直是我校園生活的重心。這群小女生的個性雖不同，卻有一個共同的嗜好︰跑到我的宿舍看宮崎峻。到最後，我的宿舍根本變成大傳系女生的聚會所，我好像是他們的聚會場所管理員。時常是她們看電視、聊天，我則看我的書，大家互不干涉，彼此相安無事，完全是國關社的自由民主主義傳統。有時她們人太多太吵，我只得避難到水源街的品豆咖啡去看書，但我也無怨。因為她們就像是我的妹妹一樣，對從小渴望有個妹妹的我而言，憑空多了一群妹妹，高興都來不及了，那還有怨。

這些小女生中，又以巫素宜（巫婆）、姜美玲與我最熟。巫婆有美術的天賦才能，個性也有藝術家多喜多愁的特質，本該是騎著掃把到處快樂飛的年紀，卻總是為生活中的一些小事煩憂不安，但只要狂吃狂喝狂買東西之後，她的心情就會好很多，可是之後又不免要為荷包與體重煩惱。她這種憂鬱症的傾向使得她的體重不時升升降降，彈性的很！基本上。她跑來找我時。一定是心情不好的時候。這時我也總是幫她準備一堆吃的東西，邊陪她吃東西邊陪她聊天。然而，那時巫婆的煩惱實在太多了，每次都以吃東西來解悶的結果，就是不但她的掃把快負荷不了她的體重，我的體重也直線上升，一年增加六公斤，都要變成龍貓了。

淡江七年，除了我在進淡江前就認的、也與我一起進淡江的美慧與筱惠兩個妹妹外，巫婆一直是我最親的妹妹。我進淡江的第一年，時間多花在陪美慧與筱惠這兩個煩惱不少的妹妹，待大二她們各自有了男朋友，我才開始放心做自己的事。我在淡江的最後一年，也時時煩憂巫婆的事，知道她與同是國關社的志仁在一起後，我才有放下心中一塊大石頭的感覺。倒不是我在推卸責任，而是志仁真的是一個好男孩，又極愛極愛巫婆。而她們在愛情長跑七年後，也終於結婚了。七年不算短，但志仁對巫婆的體貼從未稍減。據說志仁南下成大讀研究所時，每逢假日必北上看巫婆，由於志仁都是趕夜車北上，到巫婆的住處時通常天尚未大明，志仁總是耐心的等到七、八點巫婆起床後，才去找她。我想，這種耐心與體貼，是大多數男人做不到的。所以當巫婆結婚那日，我真的是極高興，套句小伍說的話，那日我是高興得笑到嘴都合不攏了。

美玲是個外表極活潑，內心心事卻極多的女孩，偏偏大家都常為她的外表所惑，無法理解她的愁，這就使她更難過了。但我雖知道她的愁她的憂，卻也不能真正幫上她的忙，因為她的愁憂並非無病呻吟，而是真實人生的苦難，只有靠她自己的堅持才能真正渡過。我所能做的，只有傾聽與做適度的回應，而這就是十年來我和她互動的標準模式。對我而言，深歷人生苦難的美玲，總讓我不自禁地想到自己曾經歷過的生離死別。或許是因為這種心理，在與這群大傳系的女孩們聯絡漸少的今日，我仍不時與美玲保持聯絡，更不斷祈求上蒼能給她能真正讓她展顏歡笑的幸福。

至於小伍，她進入國關社已在我畢業之後。對我而言，她自始就不單純只是個國關社的學妹，而彷佛是前世就已熟識，今生要再來相遇；自始我們就像是前世相欠債，今生都要用青春與淚水來償還。其實剛開始在一起時，我們就已知今日的結局，可是就如飛蛾撲火，忍不住要用生命去赴這場壯烈的戀愛。只是這一路行來，欠她的卻只有更多。

呀！生命是一首澎湃的歌，那國關社的女孩們是我最好的合音與知音。沒有她們，我就只能像是孤獨的南胡，發出沙啞的淒涼樂聲。現今曲終人散，各人各去續自己人生的樂章，或輕快，或沉鬱，總之誰人的歌誰人來唱，各有各的歸宿。而我就像是那前朝遺老，在蒼茫的落日中，訴說天寶舊事。

　　　　　　　　　　　

被操弄的民意：對於支持按指紋的政策的民調的再思索

說明：這篇文章是2005年應台灣智庫之邀寫的，當時換領身份證時是否應按指紋的爭議正方興未艾，我寫了幾篇文章討論這問題，這是其中的一篇。

自行政院決定換發身分證時須按指紋的政策後，政府即大力宣傳此政策於改善治安上的必要性，更提出各種人民高度支持此政策的民調數據，試圖證明此政策確實有其民主正當性。然而，這些民調數據的產生，究竟是受訪者在充分獲得完整的資訊後理性思索的結果，抑或是政府操弄資訊下於不完整、不正確的思考基礎上所做的選擇，卻不能令人無疑。

筆者的疑慮並非無的放矢。在行政院決定請領身分證時應捺指紋並錄存後，筆者曾於在淡江大學開授的憲法與人權課堂上，詢問學生對於按指紋與換發身分證等相關問題的看法。結果在全班七十位學生中，有十七位反對必須按指紋才能領身分證的做法，支持行政院政策者有三十九位，其餘十四位學生則抱持不置可否的態度。進一步問支持行政院政策者的理由時，他們都說此有助於改善治安。接著再問他們何以會認為此將有助於改善治安時，他們都回答因為政府與媒體都這麼說。這些學生雖不能代表社會整體，卻也相當程度地顯示出在此議題上資訊操弄與不完整的嚴重性。

長期以來，支持建立全民指紋檔案庫者一直強調此將有助於改善治安。對此說法，許多人權工作者與學者都曾為文指斥其謬。而由其他治安問題比我國更為嚴重、刑事鑑識技術亦較我國進步的民主國家，皆未建立全民指紋檔案庫，就可看出有無全民指紋檔案庫其實與治安好壞沒有必然關係。然而，既然如此，則何以許多人民會對建立全民指紋檔案將有助於改善治安的說法深信不疑呢？筆者認為，此應與台灣多數人民對於國家角色的想像有關。

就政治學的角度言，國家在人權保障上有著雙面性格，一方面，自有國家出現以後，國家就一直是人民自由與權利的主要侵犯者，另一方面，在許多情況下，對於個人權益之保障，卻也有賴於群體（尤其是國家）之力量。具有此種雙面性格的國家，因而被視為是種「必要之惡」。如何控制此「必要之惡」，抑制其侵害人權的性格，使其能發揮保障人權的性格，便成為近代世界政治史發展的主軸，而其具體成就便是民主政治。近代民主政治強調以分權或權力分立為憲政體制設計的原則，要求以受人民直接控制的立法機關為憲政運作的核心，經由法治原則，立法機關控制行政與司法機關，經由定期改選，人民控制立法機關。而這種民主政治的機制，實乃建立在對於國家各機關（尤其是行政機關）的不信任上。到了二十世紀中期，更由於福利國家與官僚國家的發展，許多人發現傳統代議民主的機制已不足以防止國家侵害人權，遂提倡參與式民主，強調以直接民主救濟代議民主的不足。

然而，或許是曾長期處於威權政治，台灣人民多仍有萬能的行政國家之想像，每每認為強大的行政權才能保障人民的權益，卻不知對人民自由與權利的侵害主要來自於國家。其具體體現就是對身分證制度毫不懷疑的接受。筆者在詢問學生對按指紋一事的態度時，也問他們對於身分證制度存廢的看法。結果是全部的學生都認為身分證制度有存在的必要，連反對行政院政策者亦不例外。身分證制度與「口卡」為一體兩面，源於古代的奴隸管理制度，乃奴隸主為了管理方便，將奴隸編號入檔，後來監獄管理犯人以及殖民國家管理被殖民者時沿用之。正因身分證制度乃國家為行政管理方便將人民物化之產物，所以一般民主國家並不採之。在九一一事件後，美國部份右派國家主義者曾力求建立身分證制度，但因其侵犯人權甚巨，是以未被國會接受；英國雖在執政黨工黨的強勢運作下通過建立身分證制度的法案，卻在全國引起強大的反對聲浪，其爭議有越來越激烈的趨勢。身受恐怖攻擊之害最深的英美人民，豈有不希望政府保障他們的身家安全的道理，但正因身分證制度隱含對於人權之否定，一旦接受之，恐怕隨之而來的是建立全民指紋檔案等進一步的侵害人權措施，因而對之疑懼甚深。相對於其他民主國家的人民，我國人民對於身分證制度的毫不懷疑，實不能不令人驚駭。而在此種「順民」的意識基礎上所做出來的民調，竟被行政院當成支持建立全民指紋檔案的有力依據，就不免要令人懷疑政府保障人權的誠意。

新聞自由的極限：從衛星電視撤照風波談起

註：這篇文章是當初NCC草案與新聞局吊銷東森S台執照等爭議發生時，有感而發而寫的。後來，這篇文章陸續在數個電子報上發表過，也被幾個在大學教書的朋友拿來當教材。雖然當初促成我寫這篇文章的事件都已經落幕，但我在文章中所討論的問題依舊存在，而我對NCC運作偏差的疑慮卻已經發生。

日前新聞局依據衛星電視審議委員會的決議，不讓東森S台等七家頻道換照，因而引發各界爭議。一方面，支持新聞局作為者認為媒體亦有其社會責任，新聞自由不能當成逃避社會責任的盾牌，台灣的媒體亂象早應加以整頓，此次新聞局將部份頻道撤照，只是依法整頓媒體亂象。另一方面，反對新聞局做法者認為媒體亂象固然是事實，但是其成因是多元的，不能要媒體業者承擔所有責任，而要改善媒體亂象應訴諸市場機制而非公權力，強調新聞自由乃保障民主政治不可少的機制，不容受到絲毫的限制。面對這些爭論，我們這些升斗小民不免要感到迷惑，因為好像雙方說的都有道理……

　　在面對前述爭議時，需要先釐清一個基本的概念：有沒有百分之百絕對不受限制的新聞自由？

　　■百分之百絕對不受限制的新聞自由？

　　當前許多人在討論新聞自由時，都會援引《世界人權宣言》第十九條：「人人有權享受主張和發表意見的自由；此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。」若就該條文的文字來看，極容易得出一個「新聞自由不應受到任何限制」的結論。而從鄭南榕所聲稱的「百分之百言論自由」到陳水扁總統所稱的「百分之百的新聞自由」，這種對於《世界人權宣言》的理解被高唱入雲。但是，這個看法妥適嗎？

　　就政治學的角度言，除了內在精神自由外，所有的自由與權利都要受到限制。人類是一個群居的社會，人與人之間存在著複雜的互動關係，而每個人在行使他的自由與權利時，都不免要對其他人產生影響。因此，除了腦袋裡在想什麼的內在精神自由，因為不會對他人產生影響而不受任何限制外，其他的自由與權利都必然要受到或多或少的限制，新聞自由亦不例外。在此情形下，前述的《世界人權宣言》就容易引起誤解。

　　在一個憲政民主體制中，不可能有百分之百絕對不受限制的新聞自由。問題在於：對新聞自由的限制，是由誰在何種情況下以何種方式進行？對此，由於對國家、人民與媒體三者關係想像的不同，而有不同的理解。

　　■他律的來源：從市場到國家

　　縱然是最極端的新聞自由捍衛者，也從不否認媒體的運作可能發生侵犯個人自由與權利的情況，他們認為要避免此種可能的發生，除依賴媒體工作者的內部自律外，就只能藉由外部的市場機制；倘若發生媒體可能侵害人權的爭議，則由司法訴訟做個案的救濟。換言之，不容許國家公權力對媒體運作做任何形式的事先限制。

　　這種觀點，乃建立在近代國家發展的歷史經驗與古典自由主義的哲學基礎上。在近代之初，西方國家政治舞台上的主軸，是掌控國家大權的專制君主與以議會為基地的新興資產階級之間的鬥爭。到了十八世紀，資產階級雖然逐漸取得勝利，但是對國家權力侵害個人自由的疑懼始終未變。十九世紀英國思想家阿克頓爵士( Lord Acton )的名言「權力導致腐化，絕對的權力絕對地腐化」(Power tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely.)，正是這種對國家權力疑懼的代表。面對龐大的國家巨獸，孤立而渺小的個人是很無力的；為了對抗國家權力使之不能侵害個人自由，就有賴於一強而有力的公民社會。而要形成一個強而有力的公民社會，除了人民積極組成各種利益團體外，是否存在積極活躍的媒體亦是重要關鍵。此乃因媒體可以將經過整合分析後的訊息傳達給人民，不僅使人民可以了解國家在做什麼、國家的行為是否有所不當，亦扮演了串聯與整合個別人民意見的角色。因此，在古典自由主義概念中，新聞自由被認為是一自由社會所不可少的核心機制。其並不否認新聞自由的行使可能會產生侵害個人自由與權利的結果，但認為對個人自由與權利的侵害主要來自國家，而新聞自由的主要作用在對抗國家的權力，所以不容許國家以保障個人自由之名對新聞自由進行任何形式的事先限制。若媒體侵犯了個人權益，則由受害者於事後循司法訴訟途徑請求救濟。除此之外，古典自由主義者崇尚市場機制，強調消費者對於媒體有選擇權，由之自然形成對於媒體的制約，使媒體不至於濫用新聞自由而侵害個人的自由與權利。換言之，古典自由主義者並非認為新聞自由式百分之百不受限制的，但對新聞自由的限制不能由政府為之，而是由市場的機制來對新聞自由加以限制。

　　古典自由主義者認為國家是有侵害人民權益傾向的巨獸，媒體則是人民賴以對抗國家的武器。然而，自十九世紀以降的媒體環境複雜化與媒體財團化的發展趨勢，卻使國家、媒體與人民這三者的關係有了微妙的變化。國家仍是有侵害人民權益傾向的巨獸，可是媒體侵犯個人自由與權利的情況卻也日漸增多。而在電子媒體產生後，其聲音影像的傳播方式使其對於人民的影響力越來越大，其所需的資源之龐大卻也使其越來越難受到消費者所左右。於是，媒體也異化成另一隨時可能侵噬人民權益的怪物。於是，人民所要面對的「必要之惡」不再只有國家，更多了媒體。

　　對生活在當代的人們來說，古典自由主義所描繪的國家與社會關係其實已經發生質變。在十九世紀之前，「統治者 / 被統治者」、「資產階級 / 非資產階級」的劃分，乃一不可跨越的鴻溝，因而國家與人民勢成對立。但十九世紀末民主政治勃興之後，經由定期改選與普選權，人們取得控制國家權力的方法，加上憲政主義諸原則已經被嵌入民主國家憲政體制的根本組織原理中，國家與人民的關係因而有了轉變。正是在這種轉變中，福利國家才可能被接受，作為擁有合法暴力的組織，國家仍有侵害人民自由與權力的傾向，人民也不曾淡忘國家的危險性；但對人們來說，國家這頭巨獸已能用韁繩控馭。相形之下，財團化的媒體(尤其是電子媒體)卻是頭令人無從駕馭的巨獸。傳媒科技的進步，使媒體(尤其是電子媒體)在人們社會化過程中扮演舉足輕重的角色，媒體型塑人們的思想，左右人們的看法，成為社會中真真實實的統治者。而與國家不同的，幾個世紀以來國家的形象一直是旗幟鮮明的惡棍，媒體則被視為人民之友；而在人民猶警惕國家的危險性的當下，人們雖已經逐漸意識到媒體可能已變成一不受控制的絕對權力，但幾個世紀以來媒體的聖潔形象仍殘存於人心，對許多人來說，「媒體必須加以必要的控制」這種想法，根本就是一種道德上的罪惡。他們並非對於當代媒體運作的諸多問題視而不見，只是受古典自由主義遺緒的影響，他們仍認為應由市場的機制來解決，視政府的任何介入為對新聞自由的侵害。問題是，當許多媒體財團的力量已經大到超越一個中小型的國家，當媒體市場已經不再是開放性的競爭狀態，而是呈現寡占或聯合壟斷的狀態時，市場就是失靈的，面對此失靈市場，消費者又怎麼能發揮其力量呢？為了使媒體不致成為脫韁野馬而侵害個人的自由與權利，人民只能回過頭來寄望於國家的力量，這就使當代的國家介入媒體市場有了正當性基礎。

　　須加以說明的是，當代允許一個憲政民主政府介入媒體市場的理論，並非忽視此舉可能造成國家不當限制新聞自由的危險性。國家仍是巨獸，只是人民可以藉定期改選來控馭驅使它，同時媒體也仍扮演監督政府的角色。但在此同時，人民也藉助國家的力量對媒體進行最低程度的必要控制，以防止媒體侵犯個人的自由與權利。職是，國家、人民及媒體三者的關係，由古典自由主義時期的「國家 / 人民及媒體」的二元對立，變成國家、媒體、人民三者既聯合又鬥爭的複雜互動關係。

　　在當代資本主義民主中，除了少數的無政府主義者與古典自由主義者外，國家得基於公益動機而介入媒體市場機制，已經是被普遍接受的論點。但在此同時，國家介入的危險性也是不容輕忽的，所以國家的介入不能是全面性與任意的。換言之，除了國家的介入必須是基於防止妨礙他人的自由與權利、促進公共利益等動機外，國家得以何種組織形式與循何種程序介入、介入的領域與深度，都不能是恣意的。

　　■管制組織的組織形式

　　近代初期，對資產階級自由與權利的侵害，主要來自國王掌控的行政權與司法權，又以行政權為甚。是以對行政權的疑懼防制，一直是近代憲政民主體制發展過程中的一個重要面向。因此，當代憲政民主體制雖認為國家得以對媒體做有限度的管制，但管制組織不能是一般首長制的行政部門，其必須根據國會制定的法律運作，而且並須直接或間接地向國會負責。
　
　　基於前述的組織原理要求，各憲政民主國家的媒體管制組織皆採合議制的委員會，但具體的組織形式則因各國憲政體制與歷史文化的不同而有差異。以採總統制的美國為例，其媒體管制組織聯邦通訊傳播委員會(FCC)設委員五人，由總統提名經參議院同意後任命之。為避免FCC受到總統私人操控，法律規定FCC委員任期為五年（總統任期為四年），具同一政黨黨籍者不得超過三位，而FCC並非向總統負責而是直接向國會負責。由於美國的政黨體系是柔性政黨體系，對FCC委員黨籍的限制意義不大，但美國參議院人事同意聽證制度的公開透明與深入，與此過程通常能引起人民高度關注所可能造成的政治效應，迫使總統在提名FCC委員實不能不謹慎。而FCC直接向國會負責，則使FCC在獨立運作之時，也不至於逸脫民主政治的控制。

　　與美國不同，英國在2003年設立的媒體管制機構通信辦公室(Ofcom)，依法其九名委員中有三至六名由內政大臣(Secretary of State)任命，而其也是向內政大臣而非議會負責。不過，在英國兩黨體系的內閣制中，內閣必須得到議會多數的支持，而內閣則是行政與立法的樞紐。因此，雖然在形式上Ofcom不向議會負責，實質上仍是要間接地受到議會的控制。

　　媒體管制機構必須直接或間接受到國會控制的原因，在於其職掌涉及媒體資源的分配與傳播內容的管制，因而已經是一政治決策機構，是以其所涉及的業務雖有相當程度的專業性，卻必須接受民主政治機制的嚴密控制。在部份國家，為了促使媒體管制機構的決策更能夠反映社會民意，甚至引進審議式民主機制於媒體管制機構的決策過程中。而一旦媒體管制機構成員的產生、運作的過程皆須受到國會的控制，並且所有相關資訊皆是公開透明的，則其成員個人的黨籍倒非那麼重要。反觀我國的國家通信傳播委員會(NCC)法案，將NCC定位為如公平交易委員會一樣的獨立行政委員會，其成員由行政院院長提請總統任命，而全然不受立法院控制。殊不知公平交易委員會所掌業務並不涉及資源分配政策的制定，其成員不經立法院同意亦無大礙，NCC卻全然相反。弔詭的是，在目前有關NCC組織法案的爭議中，泛藍各黨不思由修改行政院草案中NCC成員的產生與運作不受立法院的控制之規定著手，反執著於堅持NCC成員應依政黨比例產生。這樣的思維，不免要令人有文不對題、治絲益棼之嘆了。

　　▓ 媒體管制的界限
　　當代憲政民主國家雖容許特定的媒體機構對媒體進行管制，但媒體管制不能是全面的與任意的，而是須視個別傳媒產業的環境與涉及事項的不同，允許不同程度的介入，依此形成框限媒體管制機構權力的界限，媒體管制機構若踰越此界限，即是侵犯新聞自由。
　　
　　媒體管制界限的形成，與媒體管制的目的密切相關。當代憲政民主國家之所以容許對媒體進行管制，乃因部分傳媒產業進入市場成本高及集中化趨勢，使市場不再是有效的自由競爭市場，當傳媒侵犯個人自由與權利時，消費者就難以市場機制加以反制。是以媒體管制之目的，主要在促成有效的自由競爭市場與保障資訊的多元化。此目的之確立十分重要，蓋許多人以為媒體管制之目的在「整頓媒體亂象」，但何謂媒體的亂象以及媒體市場應有的秩序為何，卻是人言各殊，以「整頓媒體亂象」為管制媒體之目的，無疑是賦予媒體管制機構恣意介入的空白授權。而若媒體管制之目的在於促成有效的市場自由競爭狀態與保障資訊的多元化，媒體管制的權力就是有限的。
　　
　　在確立媒體管制之目的後，可進一步探討個別傳媒產業環境與涉及事項不同而形成的媒體管制界限。在個別傳媒產業環境方面，管制界限形成的依據有二：一是傳媒傳輸內容時是否需使用特定的無線波頻，二是進入市場所需成本高低及先天的市場結構是否容易形成寡佔或壟斷。依此二判準，可將傳媒產業做光譜式排列，光譜的一端是無線電視，其容許媒體管制機構介入的程度為最高，另一端是平面媒體，其容許媒體管制機構介入的程度為最低。
　　
　　以是否使用無線波頻為形成管制界限的依據，乃因無線波頻不僅是公共財亦是稀有財，若不對無線波頻的使用權加以管制，則無線波頻將或遭少數人壟斷，或在有力者得之的情況下造成秩序大亂。我國在解嚴後各式各樣的地下電台紛起，「蓋台」的情況層出不窮，即是顯例。因此，為了避免無線波頻遭少數人壟斷，維持市場秩序的穩定、以及創造更大的公眾利益，各國皆由媒體管制機構分配無線波頻使用權。不過，雖然無線波頻使用權是有時限的這一點乃各國共識，但在制度上各國卻有不同。貫徹多元民主理念的美國，將無線波頻全分配給商業傳媒，以限制個別傳媒佔有市場上限及罰金等手段，防止市場壟斷或寡佔，以及提高資訊的多元化程度。在歐洲各國，則襏出特定無線波頻供公共電視及公共電台使用，以確保資訊的多元化。然此非謂歐洲各國即否認傳媒的自由市場機制，事實上除公共傳媒外的大多數傳媒，仍是循市場自由競爭的機制在運作。
　　
　　媒體管制的目的在促成有效的市場自由競爭與保障資訊的多元化，因此，某些傳媒媒產業雖不使用特定的無線波頻，但因產業的環境使市場不能呈有效的自由競爭狀態時，仍容許媒體管制機構依法介入，有線電視即是一例。在多數國家，有線電視並非人民收看媒體影音資訊的主要途徑，其市場也是高度的自由競爭，是以並無容許媒體管制機構介入的餘地。但在我國，有將近八成的家庭以有線電視為接受影音資訊的唯一途徑，而由於要進入有線電視市場的成本甚至高於無線電台，所以在經過多年的市場兼併後，只餘極少數的大財團能存立於市場中。在此情形下，市場不再是有效的自由競爭狀態，消費者根本無法循市場機制保障其權益。職是，遂有容許媒體管制機構介入管制的必要。例如根據有線電視法規定，對每一有線電視系統業者所佔戶數做上限限制，以及對有線電視收視費調漲的限制，皆是顯例。
　　
　　媒體管制界限的第二個面向，與涉及的事項有關。基本上，為避免媒體管制機構不當介入而侵犯新聞自由，對媒體的管制主要採不涉及新聞報導與評論內容的結構性管制。結構性管制可分為針對傳媒產業的總體結構管制及單一傳媒的內部結構管制。總體結構管制的目的，在促進有效的自由市場競爭，以及促進傳媒提供多元化訊息，前已述及的公共傳媒與限制單一傳媒市場占有率上限，即都是總體管制。至於針對單一傳媒的內部結構管制，目的在維護傳媒工作者的自主性與獨立性，避免因傳媒事業主不當的干預，使傳媒淪為財團或特定政治力的工具。為達此目的，就必須立法保障傳媒員工工會的地位，要求勞資簽訂有助於保障媒體工作者獨立性的契約，以及適度限制事業主的人事權。
　　
　　對媒體之管制主要為結構性管制，非謂即不得對內容做任何限制，惟涉及內容之限制，必須是在避免緊急危難、防止妨礙他人自由、維持社會秩序或增進公共利益等公益動機下，當除介入管制已無其他方法時，才能依法介入，又若有多種管制手段可選擇時，必須採取限制最小之手段。依此，雖然各國學者及實務見解皆認為對傳媒內容之限制越少越好，但仍有一禁止傳媒報導的領域，諸如基於保障個人隱私權，當事人有拒絕受訪的權利，又如當未成年人為犯罪事件的疑犯或被害人時，傳媒不得透露其姓名、容貌或其他足供第三人知曉當事人個人資料的資訊。而對於所提供的資訊內容，傳媒亦有責任確保其真實性。對傳媒提供之資訊是否符合誠信要求，得由媒體管制機構加以監督，因而使管制及於資訊內容。
　　
　　進一步來看，在對傳媒傳播資訊內容的管制上，有些是法律明確禁止(如禁播香菸廣告)，可輕易地判斷傳媒是否違法，有些卻是原則性的要求，有賴專業人士的判斷才能確定傳媒是否違反這些原則。而無論是那一種情況，事實上皆已是對內容的管制。
　　
　　對傳媒內容的原則上要求，主要有新聞報導與評論須加區分、新聞報導的質量均衡要求、禁止模擬新聞、禁止新聞廣告化等。以下分別就這些原則簡略說明之。
　　
　　許多人常謂傳媒應保持中立，但此說法其實是有待修正的。蓋在一個正常的社會中，每個人的價值觀、意識形態及世界觀都不同，因而每個人對世間諸事萬物都有其特定的看法。在此情形下，根本不可能有所謂絕對的客觀中立。傳媒工作人員也是人，必然也是以自己的立場去理解事物，這就使傳媒必然有其立場，是以要求傳媒保持絕對的客觀中立，不僅是緣木求魚，更是自欺欺人。然而，傳媒之所以享有新聞自由的保障，乃因其能把許多事物的較完整資訊傳達給人民，使人民除街談巷議所得到的不完整資訊外，有據以對事物做較完整判斷的資訊，而傳媒此種功能必然不受當權者所喜，故就要以新聞自由來保障傳媒。但如果傳媒所傳達的資訊其實只是傳媒工作人員的看法，則與街談巷議有何差異？於是，針對傳媒傳播的資訊，遂有新聞報導與評論應予分開之要求，前者目的在傳達對事物的較完整資訊，傳媒應遵守質量均衡原則，以達到相對上的中立，後者則是代表傳媒自身對事物的看法，無須受質量均衡原則約束，卻仍必須受前已述及的隱私權保障、誠信原則等的限制。因此，傳媒是可以有其立場的，只是此立場應表現在評論上。而我們從傳媒的評論中，就可看出其立場。例如在2004年美國總統大選中，紐約時報、華盛頓郵報等傳媒即在社論及專欄評論中，旗幟鮮明地支持民主黨候選人凱瑞，對共和黨候選人小布希加以無情的批判。惟因這些傳媒謹守新聞報導與評論分開之原則，所以並未遭致違反傳媒倫理之批判。
　　
　　新聞報導的質量均衡原則，乃要求傳媒在報導涉及兩造爭議的事件時，應給予兩造質量均等的發言權利。不過，在實際運作上，無論是平面媒體或電子媒體，限於篇幅與時間有限，都不可能無限制地讓兩造暢所欲言，而必須由傳媒工作人員加以刪節，遂不免要或多或少地受傳媒工作人員個人看法所影響。在此情形下，就必須由外部的媒體管制機構來監督。
　　
　　誠信原則是另一新聞報導須遵守的原則，基於此原則，不僅傳媒對其所傳達的資訊有查證的義務，亦不得有模擬新聞及新聞廣告化的情形。新聞報導與戲劇不同，所以人民在觀看新聞報導時，係預設了其所報導的必然為真實事件之意識，一旦有模擬新聞甚至是假造新聞之情形，就無疑是欺騙觀看新聞者。而也是基於類似的理由，亦不能有新聞廣告化的情形。
　　
　　▓ 管制手段的要求
　　
一旦傳媒踰越或違反前述諸種原則時，媒體管制機構即可介入管制。但如前已言及的，媒體管制不能是恣意的。在管制的手段上，媒體管制機構必須受到下列諸項原則的約束：
　　
　　首先，媒體管制機構雖非一般的行政機關，卻仍必須受到法治（即依法行政）原則的約束。因此，媒體管制機關行使管制權時，必須有法律明白授權，且其程序亦必須受行政程序法的規範，在程序上須是公開、透明的。
　　
　　再者，媒體管制機構必須受比例原則的約束。比例原則要求目的與手段間應有一合理比例，德國公法學者曾以「勿用大砲打小鳥」來形容比例原則，即若你覺得樹上的小鳥很吵而想趕走它們，要達成此目的可用的手段有很多種，但你若用大砲轟擊樹上的小鳥，雖可達成趕走小鳥的目的，卻也會把樹給毀了。所以，目的不能使手段正當化，在有一種以上的手段可達成所欲目的時，必須選擇限制最小之手段。這是何以各國於重新審核無線波頻使用權時，對於運作不善而有違法或違犯媒體倫理之傳媒，寧施以重罰而不會撤銷其無線波頻使用權的原因。
　　
　　▓ 台灣的問題
　　
此次衛星電視撤照所引起的爭議既多且複雜，在根本理念的層面上，主要爭議點在於能否對新聞自由設限，以及非市場的力量(國家或媒體管制機構)應否成為傳媒他律的來源？在制度層面上，新聞局及衛星電視審議委員會是否適合擔任媒體管制機構的角色？在管制的界限上，媒體管制能否及於不使用無線波頻的衛星電視及節目供應商？在管制的手段上，爭議點在於應否使用最嚴厲的撤照？新聞局及衛星電視審議委員會的決策過程是否合於依法行政原則？其決策過程是否公開透明？
　　
　　就理念層次言，前已述及，除內在精神自由外，任何自由與權利都須受到限制，而以傳媒的雙面性格，由代表公眾的媒體管制機構依法對傳媒做必要的管制，已成為各憲政民主國家的共識。然何以在我國此會成為爭論？筆者以為，此應與行政部門長期以各種手段控管傳媒有關。由於行政部門長期地以傳媒為政府之工具(所謂的置入性行銷即是顯例)，致使傳媒工作者與自由主義學者對任何非市場力量皆深有疑懼。此種疑懼並非全然無據，只是若因此而忽視傳媒亦可能變身為吞噬人權的怪獸，就不免顧此失彼了。
　　
　　然而，就制度層面言，目前由新聞局擔任媒體管制機構的法制，確實有使新聞局「球員兼裁判」之弊。縱然不承認「第四權理論」者，亦不能否認傳媒確實具有監督政府之功能。而現今我國的法制卻是理應為被監督者的新聞局，擁有控制監督者(傳媒)的權力，加上長期以來新聞局恣意管控傳媒的不良記錄，難怪要令人對其懷疑不信。但是，筆者也必須指出，縱然未來成立NCC，依目前NCC草案中其成員產生方式及不向立法院負責的規定，NCC是有可能成為行政部門的白手套或另一不受控馭的怪獸。
　　
　　進而言之，縱然未來NCC的組織能完全仿照美國的FCC，亦仍不足以擔保其運作就不會出問題。雖然在理論上，NCC乃代表公眾，但在事實上其仍只是少數專家學者所組成的委員會，其決策思維只反映這少數專家的思維，卻不能反映社會中各個群體的利益。因此，有必要在NCC決策過程中加入公民審議，讓各種利益團體都能表達其看法，且整個決策過程必須是公開的與透明的。
　　
　　在管制界限上，媒體管制能否及於衛星電視，乃一相當複雜的問題。衛星電視業者是有線電視最主要的節目供應者，純就理論言，有線電視系統業者必須提供令消費者滿意的節目，否則消費者就可能改接其他系統；而衛星電視業者又必須製作能滿足消費者需求的節目，以讓有線電視業者願將其放入頻道選單中，如此才有爭取廣告的可能。職是，消費者的需求就可左右衛星電視節目的內容。不過，基於下述理由，這個市場機制事實上是失靈的。
　　
　　首先，雖然因有線電視不使用無線波頻，理論上市場中可同時存在著無數家有線電視系統，彼此相互競爭而成一有效的自由競爭市場。但有線電視系統市場的進入成本並不低，經過多年兼併後，除極少數的獨立系統外，國內八成的有線電視系統市場由五大系統瓜分，分別是東森(約130萬戶)、和信(約100萬戶)、太平洋聯網(約60 萬戶)、卡萊爾(約50萬至60萬戶)、台基網(約50萬戶)、其中東森及和信兩大財團就分佔近三分之ㄧ的市場。若進一步就有線電視系統的47個分區來看，其中有30個分區目前只存在一家系統。換言之，目前的有線電視系統市場不僅不是有效的自由競爭市場，且根本就是獨佔或寡佔的市場。因此，在消費者與有線電視系統業者的關係上，消費者處於絕對的弱勢，消費者對於業者所提供的頻道節目毫無選擇餘地一事即是顯例。
　　
　　有線電視系統業者本身並不製作節目，其節目由衛星電視業者及頻道代理商提供。在理論上，市場上可同時存在著數以千計的衛星電視及頻道代理商，由於技術的限制(550MHz的電纜線最多能傳送78個頻道，750MHz的電纜線最多傳送116個頻道)，有線電視能傳送的頻道是有限的，因此衛星電視業者及頻道代理商必須相互競爭提供能令消費者滿意的節目，以求有線電視系統業者能將他們提供的節目放進播送的頻道中，而如此他們將能得到播映權利金及廣告收入。換言之，經由「消費者—— 有線電視——衛星電視及頻道代理商」之間的市場機制，消費者將可制約、左右頻道的內容。
　　
　　然而，如前所述，在目前的有線電視產業環境中，消費者根本處於絕對的弱勢，而「有線電視——衛星電視及頻道代理商」這一環節中，市場也是失靈的。蓋東森及和信兩大財團也同時投入衛星電視與頻道代理商事業中，東森與和信運用其在有線電視系統的優勢，將其旗下的衛星電視及頻道代理商提供的節目放入播放的頻道中。目前隸屬東森的頻道代理商勝騏擁有21 個頻道，和信旗下的和威則有12個頻道，而這兩大財團又以轉投資的方式，分別擁有另一代理18個頻道的木喬公司的25%股份。換言之，在有效收視的78個頻道中，有2/3是由兩大財團佔有。雖然自2005年元旦起，新聞局依其發布的行政命令《有線電視頻道規劃與管理規則》，逼有線電視將各類型節目頻道加以規劃管制，卻仍不足以抑制財團掌控頻道的情況。
　　
　　在兩個環節的市場機制皆失靈的情況下，管制機構的介入誠有其必要。然撤銷衛星電視執照的手段是否能達成恢復有效的自由競爭市場狀態，卻不無可疑之處。蓋此舉無法切斷財團在有線電視系統與節目供應商之間的連結，不能改變三大頻道代理商的優勢。在此情形下，媒體管制機構該做的不是撤銷衛星電視執照，而是建構一能迫使節目製作者提高其節目素質的機制，即第二套甚至是第三套收視率指標的採用，以及禁止有線電視以全無或全有的節目選單，保障劣質節目的生存。衛星電視的收入來自播放權利金及廣告，尤其後者更為重要。而廣告主之所以願意投注廣告費於某節目上，乃因認為此將促進其產品的銷路。爲使資源做最有效的利用，廣告主會參照收視率來決定其廣告托播對象。但現今國內所使用的收視率指標只有尼爾森公司的收視率指標，該指標並無法顯示出是那些群體在收看某節目，這使得廣告主事實上是以近似亂槍打鳥的方式在決定託播對象。同時，在收視率高低與廣告收入密切相關的情形下，節目製作者就易採各種偏鋒手段以提高其收視率。但若再增設其他類型的收視率指標，使廣告主可精確地及有效率地決定其托播對象，則純只是在尼爾森收視率指標中獲得高收視率的節目，將不一定能獲得最高的廣告收入。而一個無法得到足夠廣告支持的頻道，將不得不退出市場。而建構消費者在購買節目上的多樣選擇權利，將使財團無法以只提供消費者一全然沒有選擇的龐大節目清單，來掩護其所代理的部分劣質節目。
　　
　　最後，復就管制手段言，新聞局撤銷東森S台等衛星電視的理由，係這些衛星電視昔往的節目遭罰記錄甚多以及財務不健全。然而，除撤照外是否全無其他限制較小而能達成目的之手段？事實上，若節目內容確有嚴重違犯新聞倫理處，施以高額罰金即有迫節目製作者改善之效。因而新聞局的決定，顯有違反比例原則之虞。而以財務不健全及放映影片重覆率過高之由撤銷龍祥電影台的執照，更已明顯踰越法律授權。至於新聞局姚局長聲稱，原準備撤銷的是東森新聞台執照，但因考慮到員工權益及影響而改為撤銷東森S台執照，則更令人匪夷所思。蓋難道東森S台員工的權益就無須受到重視？正因在管制手段上實在有太多令人不解及爭議之處，所以決策程序的公開就格外重要。然就此點言，新聞局的作法，實不能不令人搖頭嘆息。