中華民國憲法講義第四講

第四講 憲政體制的基本類型與組織原理
壹、憲政體制：水平層面
一、組織原理
（一）分權或權力分立
談到憲政體制 ( 統治機關 ) 的組織原理時，國內許多學者 ( 尤其是法學者 ) 常會強調權力分立的重要，視其為組織一良好政府的不可或缺之要件。換言之，不論是總統制、內閣制或雙首長制，都必然以權力分立為組織原理。但是，這種看法其實是錯的。
錯在哪裡呢？在於在英文中，權力分立( separation of powers )有特定的指稱意義。如果只是把統治機關分為立法、行政、司法三個部門，只能說是分權( divided powers )，卻不能說是權力分立。根據英國憲法學者維爾( J.V.C.Vile )的界定，一個權力分立的體制必須符合四個要件︰
第一，統治機關必須區分為立法、行政、司法三個不同的部門。
第二，統治職權分為立法、行政、司法三種權力，由相應的的三個部門分別行使之。
第三，每個部門的人員，由分離且不同的人員組成。
第四，當滿足前述三個要件後，每個部門都只能行使其分配到的職能，不能對其他部門行使不當的影響；同時，每個部門也都能阻止其他部門對其行使不當的影響。

　　（二）法治原則
自17世紀英國內戰後，法治( rule of law )已經被視為是一個良好國家的必要要件。所謂的法治，指所有政府權力的行使都必須根據法律或有法律的明確授權，且此法律必須是由立法部門依據法定的程序所制定。也因此，法治和依法而治( rule by law )不同，蓋依法而治只要求統治者的權力行使需根據法律，但此法律由誰制定則不重要，因此，一個專制者可以辯稱他是個依法而治者，因為他遵循自己所發布的法律。但此法律既非由立法部門所制定，就不符合法治的要求。
法治原則是中古末期英格蘭政治鬥爭下的產物，彼時貴族和資產階級以議會( parliament )為基地，和當時掌控行政、司法權的國王展開鬥爭。經過數百年的鬥爭，議會最終獲得勝利，並確立了立法權與預算權由議會獨有。而在法治原則下，行政部門和司法部門的權力行使，都須依據立法部門制定的法律。而依據法治原則，有發展出法律優為 ( 依法行政 ) 原則及法律保留原則。

1. 法律優位 ( 依法行政 ) 原則
根據法治原則，行政部門須依法行政。而由於現代國家事務繁多，立法部門無法對所有的事務無分大小皆鉅細靡遺地加以規定，且由於立法過程繁複，若真要對所有事務都以法律規範，勢必無法因應社會的變遷，所以，法律只能對事物做原則性的規範，作結構性的管制，其具體細節則授權行政部門制定法規命令來規範。但是，基於法治原則，法律必須優位於法規命令，亦即當法規命令與法律牴觸時為無效。
前述法律與法規命令效力位階上的差異，稱之為法位階理論。在成文憲法國家，法位階理論可進一步擴充到憲法上，形成「憲法」、「法律」、「法規命令」這一系列效力由高而低的法位階秩序。在此法位階秩序中，憲法由於是代表人民的意志，其位階效力最高；由立法部門制定的法律，若牴觸憲法時為無效；行政部門發布的法規命令效力最低，其若與憲法成法律牴觸時為無效。

2. 法律保留原則
(1) 意義
雖然因國家事務繁雜，許多事務不得不要由行政部門以法規命令規範，但對於一些重要的事項，仍要求必須由法律規定，此稱之為法律保留原則。
(2) 我國的規定
我國對於法律保留原則之要求，規定於憲法第23條︰「以上各條例列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」也就是說，縱然是基於防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益等公益動機，且除限制人民自由權利外已別無他法時，對於人民自由權利的限制，也只能以法律為之。
除憲法外，在中央法規標準法第五條中，則對法律保留原則做了一般性的規定。依據該條文規定，應以法律規定之事項，包括︰一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者；二、關於人民之權利義務者；三、關於國家各機關之組織者；四、其他重要事項應以法律定之者。
(3) 法律授權明確性的要求
雖然在法律保留原則下，許多事項必須以法律規定，但法律不可能對每一件事都做巨細靡遺的規定。於是，只要法律作原則性、結構性的規定後，是可以授權行政機關作細節性及技術性的規定，惟法律授權必須符合下列的要求︰
第一，法律本身需是明確的，蓋若法律本身的規定不明確，則就無法據之以判斷行政機關的法規命令是否踰越授權。而法律規定是否符合明確性要求，可尤其是否具備可理解性、可預見性及司法可審查性看出，即法律的規定是否可以讓人民理解其意義(可理解性)，人民是否可以預見到遵守或不遵守該法律規定時會產生的結果(可預見性)，法律的規定是否可在司法訴訟時讓法官判斷當事人是否違法(司法可審查性)。
第二，授權明確性以法律授權之目的、範圍與內容為判斷標的。例如假設立法院通過資訊休閒業管理的法律，對網咖加以管理，其中並未規定未滿15歲者不得進入網咖。但在教育部依據該法所定之管理規則中，為防範青少年流連網咖造成社會問題，規定未滿15歲者不能進入網咖。則教育部所定管理規則已踰越法律之授權。
第三，概括授權只限於技術性與細節性之補充規定。例如建築法第15條第2項規定︰「營造業之管理規則，由內政部定之。」依據建築法之授權，內政部制定了管理規則，但在該規則中，內政部也規定了罰鍰的規定，然此顯然非技術性及細節性規定，而是涉及人民權利的事項，不應以概括授權方式行之，所以被大法官會議宣告無效。
第四，法律是否已授權，以法律總體關聯為判斷依據。蓋法律制定時不見得會以文字明言授權給行政機關，但只要法律未對相關的技術性及細節性事項做規定，我們從法律總體的規定即可判斷出其已授權給行政機關。
第五，法律授權係義務的課予，而非權限的授與。也就是說，當法律授權主管機關依一定程序制定法規命令，以補充法律規定不足者，主管機關就有遵守的義務，而不能以規範行政機關內部事務的行政規則替代之。
第六，禁止再授權原則。除非法律明文規定得再授權，否則行政機關不得再授權給下級行政機關制定法規命令。

（三） 多數統治
公共政策的制定，須由立法部門以法律的形式為之；而法律的制定，則須遵循多數決原則。多數決表決的方式，係多數統治(majority rule)的展現。基本上，群體若要對一件事做決定，可能有多數決、少數決及一致決等方式。少數決中少數人的意志優於多數人，當多數人不服少數之決定時，少數就會以武力壓制多數。而在一致決中，只要有一個人反對就可阻擋多數人的意志，讓少數人有挾制多數的機會，因而也可視為是一種少數決。是故只有百分之五十加一票的多數決，才是最不會引起爭議的表決方式。

二、組織類型
在法治原則下，民主國家必然是以國會為政治運作的中心。但在此原則下，各國的憲政體制仍是有不同之處，學者為求研究的方便，會將各國憲政體制加以歸納分析，而發展出憲政體制的類型學。以下我們以立法與行政的關係為分類標的，以信任、責任、副署三項制度為區分標準，簡略介紹幾種憲政體制類型。

(一) 內閣制
內閣制發源於英國，是英國長期政治鬥爭下的產物，其組織特色有下︰
　　　1. 信任制度︰內閣的存續以得到議會多數的信任為要件。
　(1) 在民主國家中，立法部門(議會)必須由人民定期改選之；掌控行政權的內閣則以得到議會多數的信任支持為存續要件。蓋議會擁有立法權及預算權，若內閣得不到議會多數的支持，則其政策將無從實行；而一旦議會多數不支持內閣，則可以通過內閣所不能接受的法案迫內閣去職。
(2) 內閣必須得到議會多數的支持，在兩黨體系中，因有一明確的多數黨，所以內閣必由議會多數黨組成，由多數黨黨魁擔任首相。然若在多數黨體系中，有可能根本沒有任一政黨能得到議會過半數席次，情況就較為複雜。此時議會最大黨有優先組閣權，但並非表示即一定由其組閣，蓋欲組閣的政黨仍須得到議會多數的支持，若最大黨達不到此要求，則通常會把組閣權讓給其他政黨。
在沒有任一政黨擁有議會過半數席次的情況下，經常會出現「聯合政府」，亦即幾個政黨聯合組閣。不過，參與聯合政府的政黨必須共同承擔政績的好壞，對政黨而言不見得划算。所以，在許多時候，小黨雖然支持執政黨，但卻不願加入內閣，而是以與執政黨簽訂政策協議的方式，以對內閣的支持來換取其所欲政策的實現。換言之，縱然內閣政黨擁有的席次未過半數，但只要能得到議會過半數席次的堅定支持，仍是可以穩定執政。北歐諸國的內閣政黨常未擁有半數席次，政權卻非常穩定，許多人因而認為此意味著「少數政府」也可以穩定。但在實際上，這些內閣都是以政策協議的方式，得到議會多數的支持，所以不能算是真正的少數政府。
當沒有任一政黨獲得過半數席次的情況下，不論是聯合內閣或政黨間的政策協議，都必須是以黨對黨的方式進行。因如果只是爭取到政黨中某人的支持，卻非爭取到該政黨的支持，則該政黨並無支持內閣政策的義務。
(3) 當一個擁有議會過半數席次的內閣，其重要政策被議會否決或遭議會提出不信任案時，即表示執政黨內部發生分裂(通常是在一黨多數執政時)或執政聯盟分裂。當內閣失去議會多數信任時，就必須重塑議會多數的信任，而其方法則是內閣失去信任的政治情況不同而有差異。在有一議會多數黨的情況下，若發生議會不支持內閣政策的情形，必然是執政黨內部發生分裂。在此情形下，內閣總理(執政黨黨魁)不會以解散議會重新大選的方式來重塑多數的支持，蓋此乃執政黨家變，若訴諸選民，有可能引起選民厭惡而支持其他政黨，反使執政黨失去多數地位而下台。通常會採的方式，是召開黨內會議確立黨領導權。例如在英國保守黨柴契爾夫人執政末期，因她堅決反對與歐洲整合的立場引起保守黨內部分裂，柴契爾夫人召開保守黨黨代表大會以確立其領導權，但因得不到多數支持，不得不辭去黨魁，而由梅傑繼任。由於保守黨的議會多數黨地位並未改變，所以梅傑也因而成為首相。
當沒有任一政黨獲得議會過半數席次時，不論是聯合內閣或政策協議，一旦內閣的重要法案遭議會否決或遭議會提出不信任案，都表示執政聯盟分裂。此時內閣的因應方式可能有三︰第一，內閣可以與其他政黨協商，嘗試建立新的多數聯盟。不過，在實務上此種方式的可行性不高，且若是議會已經通過不信任案，內閣就只能在辭職或解散議會重新大選中做一選擇。第二，內閣辭職下野，而由能建立新的多數支持的政黨組閣。第三，解散議會重新大選，由選民仲裁以重塑多數支持，但若內閣所屬政黨或政黨聯盟不能得到多數席次，仍是要由能得到多數支持的政黨組閣。
由於在多黨體系下，執政聯盟內的小黨常可進行政治勒索，會造成政治不安，因此部份國家會對議會的不信任權做限制。最著名的例子是德國基本法的「建設性不信任投票」制度，即在發動倒閣前，議會必須先選出能得到過半數支持的新內閣。
(4) 信任制度是民主原則的貫徹，因此內閣求取信任的對象，係代表人民的議院。所以，當議會有兩院時，內閣所要求取信任的對象，是代表人民的下議院(眾議院)，能解散的議院也只有下議院(眾議院)。
然而，在兩院制國家中，由於對上議院(參議院)立法權設計的不同，會使實際上內閣解散議會權的發動變得十分複雜。在大多數兩院制的內閣制國家中，上議院的立法權只具形式，不會對信任制度產生影響，但像日本這種參眾兩院擁有同等立法權的國家，參議院否決內閣所提法案，就可能影響信任制度的運行。例如2005年日本首相小泉純一郎所提的郵政事業民營化法案，在執政黨自民黨內產生極大爭議，最後雖在眾議院驚險過關，卻被參議院否決。決心貫徹該政策的小泉，只能解散眾議院重新大選，並在反對其政策的眾議員的選區中，也推出支持其政策的候選人，造成部份選區出現兩名自民黨候選人的現象。小泉如此做的原因，是期望選民支持那些支持他政策的候選人，藉此改變自民黨內的結構，並以民意的支持，向參議院施壓(參議員也有改選的壓力)。
　　2. 責任制度︰內閣必須向議會負責
(1) 雖然內閣制中，內閣總理(首相)係由國家元首(國王或總統)任命，內閣閣員則由總理提請國家元首任命，但國家元首的任命權只是虛權，其只能任命能得到議會多數支持者組閣。所以，內閣也不向國家元首負責，而是向議會負責。
(2) 在多數內閣制國家，內閣閣員(含總理)須具議員身份，但無論內閣閣員是否需具議員身份，均需出席議會，接受議員質詢，並為其政策與行為辯護。
(3) 在兩院制中，內閣係向下議院(眾議院)負責。
(4) 內閣係以集體責任的方式向議會負責，對個別閣員的政策或行為，內閣需概括承受，而議會若要發動不信任，也只能針對整個內閣。
　　3. 副署制度︰國家元首發布的任何命令，均需內閣總理副署方為有效。
(1) 在內閣制中，國家元首和行政首長(內閣總理)不能由同一人兼任。
(2) 國家元首是國家的代表，國家所有法令均需由其發布，但政策的形成與執行權，歸執掌的行政權的內閣所有。所以，國家元首發布的法令，需有內閣副署方為有效。因此，國家元首的發布法令權是種虛權，不得主動行使，只能在內閣的要求下被動行使。
　　4. 內閣是立法與行政的樞紐
在政黨政治下，內閣必須得到議會多數的支持，因此內閣總理必由多數黨黨魁出任。經由政黨政治的運作，內閣可同時掌控立法與行政，成為立法與行政的樞紐，故其是各種民主國家憲政體制中效率最高者。

(二) 總統制
內閣制是英國長期政治鬥爭下的產物，而源於1789年美國憲法的總統制，則是美國制憲先賢基於反對英國內閣制及政黨政治，以權力分立及制衡為組織原理創造出來的。其主要特色有下︰
　　1. 信任制度︰行政權不以國會信任與否為存續依據
(1)國家元首兼任行政首長的總統，不因國會的信任而產生，亦不因國會的不信任而去職。依美國憲法本文規定，總統採間接選舉產生，其方法是先由各州州議會選出選舉人，再由選舉人聚會選出總統。但後來修憲改變選舉制度，改採近似直接選舉的方式，即先由各州選民對總統候選人進行投票，得票最多者獲得各州所有選舉人票(各州選舉人票數為該州參議員加眾議員數之和)，得到全國選舉人票數過半者及當選總統。
　(2)總統任命重要行政官員時，需經過會(在美國為參議院)同意，惟國會之同意與否，不以被提名人之政治立場為據，國會所審核者，只是被提名人的品德。所以，重要行政官員的在位與否，以獲得總統而非國會的信任為要件。一旦失去總統的信任，總統可隨時將其撤換。
　(3)總統的任期固定，除去世、辭職外，只有在其犯叛國罪或形事罪時，才能以彈劾令其去職。
　　2. 負責制度︰總統向人民而非國會負責
(1)總統向人民而非國會負責，行政官員向總統而非國會負責。
　(2)總統及各級行政官員不得兼任國會議員，亦不列席國會備詢。雖然總統每年需至國會發表國情咨文，但其只是政策演說性質，國會議員不得加以質詢。
　　3. 副署制度︰無副署制度
總統身兼國家元首及行政首長，故無副署制度。
　　4. 立法與行政間相互制衡
(1)美國制憲者多反對民主主義，而由於國會議員較與人民接近，易受人民影響，所以他們反對內閣制，而以權力分立原理建構新憲法。然依權力分立原理，立法部門職司立法，行政部門職司執行法律，在法治原則下，行政部門不能不執行立法部門所制定的法律。如此一來，事實上仍是國會佔優勢。為了抑制國會的優勢，美國制憲者遂仿英國內戰前國王可否決議會決議的舊制，創立總統的否決(veto)權力，即總統若不接受國會的法案，可將之否決。但若僅如此，又將可能出現總統專制。因此，又規定當總統否決國會所立法案後，國會得以兩院三分之二的特別多數，推翻總統的否決。因此否決反否決的機制，行政與立法間形成相互制衡。而總統的否決權使總統得以介入立法過程，因此總統制中的立法多數，由國會與總統共同構成。
　 (2)總統制預設了行政與立法的對抗，其設計目的不在創造一個有強大權能的政府，而在使政府的權能弱化。加上在政黨政治中，若總統及國會多數分屬不同政黨，一旦兩方形成對抗，則縱然總統只要爭取三分之一國會議員的支持，即可使其不接受的法案不會通過，但他卻也無能迫國會通過他所要的法案。因此，總統制經常導致政治衝突及政府的弱化。更有甚者，一旦總統對民主的信仰不夠，便經常會置法治原則於不顧，以行政命令來統治，使政治威權化。而美國的總統制運作之所以未出問題，乃因美國有全世界獨有的柔性政黨體系，政黨無黨紀可言，且國會議員重視的是選區利益而非政黨的意識型態立場，所以總統雖不一定能得到同黨議員的支持，卻也不見得必然受到他黨議員的反對。在此情形下，總統可動用其手上的資源與議員交易，突破政黨的立場而得到多數議員的支持。但一旦政黨運作鋼性化，總統無法與議員進行個別交易時，就容易出現對峙的僵局。1995年及1996年時，民主黨的柯林頓總統與眾議院議長金瑞契領導的共和黨黨團，因預算問題而發生的「預算戰爭」，即是顯例。

(三)雙首長制
內閣制的優點是政府效率高，但一旦政治上多黨林立，就可能造成政治不穩定，第三及第四共和時期的法國，便曾身陷於頻仍的閣潮中。1958年，法國駐阿爾及利亞的軍隊叛變，要求由二戰英雄戴高樂出面籌組「公安政府」，法國政府在無能平亂下，只得由國會邀請戴高樂組閣。但戴高樂提出制定新憲法的要求，職是有1958年法國第五共和憲法的產生。之後，迭經1962年的修憲與1986年出現的「左右共治」(coabition)，法國第五共和體制以雙首長制(或半總統制)聞名於世。更由於在第三波民主化中許多中東歐原共產國家採用之，因而成為一種勢力頗大的憲政體制。以下為其特色︰
　　1.信任制度︰總統不依賴國會的信任，總理則需依賴國會的信任。
　(1)雙首長制中，國家元首(總統)和行政首長(總理)是分立的；但與內閣制不同的，雙首長制中的總統並非完全虛位。以法國第五共和憲法言，總統擁有一些可獨立行使的重要職權。
　(2)和總統制的總統一樣，雙首長制中的總統也不是由國會選出的。依1958年的法國第五共和憲法，總統由一個包括國會議員、地方行政首長及議員等共八萬多人的大選舉人團選出。1962年修憲後，總統改由選民直接選出。選舉方式採絕對多數決，如無候選人獲得過半數選票，則由得票前二名進入第二輪投票，得票較高者當選。
1958年法國第五共和憲法總統選制的設計理由，在於擺脫國會中政黨的影響。基於同樣的思維，1962年的修憲將總統改由人民直接選出。目前採雙首長制的國家，總統皆由人民直接選出，其有固定的任期，除逝世、辭職或遭彈劾外，不會因國會的不信任而去職。
　(3)在雙首長制中，行政權仍歸屬於總理及其領導的內閣。依法國第五共和憲法，總統任命總理時無須經國會同意。因此，若單就憲法條文視之，總理的任免全由總統決定，總統依賴於總統的信任，而不依賴於國會的信任。不過，由於國會有立法權、預算權及倒閣權，若總理得不到國會多數的支持，則不僅無法推動其政策，且可能隨時被倒閣。是以在真實的憲政運作中，總理依賴的是國會多數的信任而非總統的信任。是故戴高樂曾言，若總統所屬政黨失去國會多數黨的地位，總統就應辭職。蓋總統雖有獨立的職權，但政策的推動仍是須透過內閣，一旦總統所屬政黨非國會多數，則縱然執意任命同黨擔任總理，亦必因國會的反對而導致寸步難行。此種情形下，總統的政治理念既無法實踐；繼續在位已無意義。但是，當1986年國會大選社會黨慘敗，社會黨籍的總統密特朗不願辭職，便只得任命國會多數右派聯盟支持的哈克組閣，因而出現左派總理與右派總統的共治。
　(4)就信任制度言，雙首長是內閣制的變形。只是為求穩定行政權，雙首長制在國會倒閣權的發動程序上，通常有較內閣制為嚴格的規定。而在解散國會權上，內閣制中的解散權必由總理主動提出且副署，國家元首才能發布解散令。但在雙首長制中，總統可自主決定是否解散國會，因而總統可選擇對其最有利的時機解散國會。
　　2.負責制度︰內閣向國會負責，總統不向國會負責
(1)雖然雙首長制規定總理及閣員不得兼任國會議員(但依法國制度，內閣閣員可兼任民選地方行政首長)，但內閣必須出席國會備詢，加上國會可對內閣提不信任迫其去職，因而內閣向國會負責。
(2)內閣的政策於部長會議中做成，部長會議的主持人為總統，故易予人內閣係向總統負責之印象。不過，內閣是否向總統負責，實際上是由政黨政治來決定。當總統所屬政黨為國會多數黨時，總統可自由地任命其屬意者出任總理，再由總理提請總統任命閣員。在此情況下，總統自然可以透過部長會議貫澈其意志，內閣也向總統負責。但一旦總統所屬政黨失去國會多數地位，則總統無法左右部長會議的決定，內閣並不向總統負責。
(3)雖然總統受制於國會政黨生態，但總統不向國會負責，而向人民負責。為落實總統向人民負責之機制，總統得決定將重大議案提交公民複決，而此項權力的行使無須總理副署。不過，公民複決的發動，常具對總統信任投票之性質，若未得公民支持，總統將付出極大的政治代價。以法國為例，戴高樂在其總統任內曾多次發動公民複決，欲以國民的總意志壓制國會的意志，然在1969年公民複決失敗後，不得不黯然去職。
　3. 副署制度︰在多數情況下，總統發布的法令需有總理副署方為有效，但在部份職權的行使上，則無須總理副署。
(1)依法國第五共和憲法規定，總統再行使下列八項職權時，無須經總理副署。
A.任命總理。
B.將重大議案提交公民複決。
C.解散國民議會。
D.採取緊急措施。
E.向國會提出咨文。
F.將國際條約之內容提請憲法委員會解釋。
G.任命三位憲法委員會委員。
H.將尚未公布之法律案提請憲法委員會審議。
依據前述規定，總統的實權事實上是有限的。但在實際運作上，由於法國第五共和憲法課以總統「確保國際條約之施行」義務，且根據1964年1月14日發布的行政命令，總統擁有決定是否動用核武的權力，因而傳統上認為總統在外交與國防上有決策權。然此項傳統並非必然，蓋國防與外交政策之落實仍需行政部門之配合，若行政部門不願配合，總統在國防與外交上的決策權將大受限制。
(2)在雙首長制中，雖然可能因左右共治的出現，使部門會議的決策或國會通過的法案非總統所能接受，但對國會通過的法案，除提交公民複決或提請憲法委員會審議外，總統無拒絕公布或加註意見之權力，對於部長會議之決議，雖未規定總統應提交國會審議之期限，但總統絕不能加註意見。

三、我國的問題
(一)現行憲政體制類型的爭議
對於我國憲政體制的類型，學者的看法向來莫衷一是︰在憲法本文規定的憲政體制上，雖然憲法起草人張君勵及多數學者主張為內閣制，但也有施正鋒等人主張為雙首長制；而在現行憲政體制方面，雖然1997年修憲草案起草人及多數學者皆主張為雙首長制，但也有李鴻禧等少數學者主張為總統制或「向總統傾斜的雙首長制」。
　　　1. 我國憲政本文規定的憲政體制應為內閣制
(1)信任制度
　　A. 行政院為國家最高行政機關(憲法第53條)，所以行政權歸屬於行政院及其領導的內閣。而行政院院長由總統提名，經立法院同意任命之(憲法第55條第1項)。
　　B. 雖然我國憲法未設立不信任制度，卻於憲法第57條設有覆議制度。而覆議之情形有二︰第一，立法院對行政院之重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更之，行政院對於立法院之決議，得經總統之核可，移請立法院覆議。覆議時，如經出席立法委員三分之案維持原決議，行政院院長應即接受該決議或辭職。第二，行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。覆議時，如經出席立法委員三分之二維持原案，行政院院長應即接受該決議或辭職。
(2)負責制度
除前述覆議制度外，憲法第57條規定行政院向立法院負責。
(3)副署制度
據憲法第37條規定，總統發布的法令須有行政院院長的副署。換言之，即使總統要撤換行政院院長，其人事命令亦須經行政院院長副署。職是，總統只是虛位的國家元首。
　 　2. 動員戡亂時期以威權強人所居位置為依歸
我國在1947年制憲後，隨即因國共內戰而制定動員戡亂時期臨時條款，賦予本應虛位的總統許多實權。然而，動員戡亂時期臨時條款只是賦予總統行使實權的形式合法性，真正使蔣中正、蔣經國大權在握的，是國民黨的威權統治。由於國民黨全面地掌控所有的政治機關，身為國民黨威權領導人的兩蔣遂能掌控國家統治權。由於在刑式上的憲政角色上，兩蔣多居總統之位，故予人以總統握有實權之感。但事實上，有權力的不是總統這職位，而是身居總統之職的威權強人。所以，當蔣中正逝世而由嚴家淦繼任總統時，統治大權操於時任行政院院長的蔣經國手中，其時的嚴總統只能無為而治；待蔣經國繼任總統後，總統又變為強勢的國家元首，行政院院長只能秉總統之命執行其意志。
　　　3.現行憲法增修條文體制為雙首長制
國會全面改選後，我國開始邁入民主國家之林。而由於政治環境的變遷，富有的中華民國憲法部份條文以不符需求，遂有多次的修憲。而其中與中央政府體制關係最大者為1997年的第四次修憲。
第四次修憲可說是解嚴後民主化、本土化潮流在憲政框架下激盪作用的結果。1990年的三月野百合學運，提出終止動員戡亂時期臨時條款及國會全面改選等訴求。在國內澎湃的民意及國際上龐大的壓力下，國民黨向學生讓步，答應進行全面的民主化。而於該年年中為回應學生要求而召開的國是會議中，確定「一機關二階段」修憲方式，即由資深國代先廢止動員戡亂時期臨時條款，回歸中華民國憲法體制，再由新選出的第二屆國代進行修憲。國會全面改選後，在1992年的第二次修憲中確定了省長民選，而中央政府體制仍維持憲法本文的內閣制。
依第二次修憲，總統本應為虛位國家元首，但在政治現實中，李登輝總統身兼國民黨主席，頂著「第一位台灣人總統」光環的他，既已在黨內流派鬥爭中逐漸勝出，掌控了國民黨的決策實權，而國民黨又是立法院多數黨，李登輝遂經由國民黨的黨政運作而掌控國家決策實權。但是，省長民選後掌握龐大政經資源的宋楚瑜，卻又開始對李登輝的國民黨黨中央形成威脅。為避免「葉爾欽效應」的再現，1994年又進行第三次修憲，將總統改為直接民選。
1996年第一次直接民選的總統，由李登輝當選。其就任後，以「著毋庸議」批示原任閣揆的副總統連戰續任閣揆，引發了副總統得否兼任閣揆的憲政爭議。為解決憲政爭議，以及消弭李登輝以虛位國家元首卻掌控決策實權的困境，在民進黨黨主席許信良的奔走下，朝野政黨於1996年底召開國家發展會議，共商憲改方向。站在國民黨的立場，精簡地方政府體制以解決「葉爾欽效應」，乃首要之務，而內閣制中虛位國家元首的體制亦須修改。就民進黨而言，在可預見的將來贏得總統大選的可能性不高，反而成為立法院多數黨的可能性還較大，因而是不能接受總統制的。在雙方各有堅持下，最後遂得出雙首長制的共識，並據以進行第四次修憲。在雙首長制前提下，第四次修憲的特色有下︰
(1)信任制度
A.總統任命行政院院長時，毋須經立法院同意。
　B.行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為窒礙難行，得提出覆議。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。
　C.立法院得經全體理法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院院長在提不信任案。

須加說明的是，前述規定未授與總統主動解散立法院的權力，總統只能在立法院先提出不信任案，且經行政院之呈請，才能解散國會。此項規定與法國不同，而做此規定的原因，在於修憲時民進黨懼怕國民黨籍的總統會動輒以解散國會來要脅立法院。而此項規定，也使我國的憲政體制更具有內閣制色彩。
(2)負責制度
行政院院長仍為國家最高行政首長，也仍向立法院負責。
(3)副署制度
　A.根據現成憲法增修條文規定，總統發布行政院院長與其他依照憲法規定應由立法院行使同意權之官員的人事命令時，無須行政院院長之副署。
　B.依上述規定，總統在發布其他法令及任免一般行政官員時，仍須經行政院院長副署。

4、2000年後的爭議
(1)全民政府的荒謬
2000年陳水扁當選總統後，面對當時由國民黨掌控多數席次的立法院，依雙首長制憲法規定，其本應任命國民黨屬意者出任行政院院長，但陳水扁及其支持者在辛苦贏得選戰後，豈甘心放棄行政權？遂任命國民黨黨員唐飛以個人身份籌組所謂的「全民政府」，以突破國民黨的反制。而選後處於內鬥中的國民黨，卻不僅未提出行政院院長人選並強力捍衛組閣權，反同意唐飛以個人身份組閣。
依其字義，所謂的「全民政府」係指超越政黨政治的政府。問題是在民主政治及政黨政治之情形下，沒有政黨支持的「全民政府」根本難以運作。須知「全民政府」並非「聯合政府」，後者必須是經由政黨間的政策協議進行的黨對黨聯合，參與聯合的政黨有支持內閣的義務。而沒有政黨支持基礎的「全民政府」，在該年10月3日即因是否續建核四的爭議而引起的內鬨，不得不黯然結束。
(2)少數政府的困境
唐飛下野後，陳水扁任命張俊雄續任閣揆，成立民進黨少數政府。而佔立法院多數地位的國民黨，仍因黨內鬥爭未息及與親民黨間的爭鬥，形同自動放棄組閣權。但行政院於陳水扁、連戰會晤時宣佈停建核四，形同侮辱連戰，導致泛藍陣營團結，因而有爭回組閣權的可能。然泛藍陣營卻不願發動倒閣，遂使民進黨少數政府得以存續。2001年的立委選舉，民進黨成為國會最大黨，卻未掌控過半席次。而總和席次過半的泛藍各黨，卻又不能達成分享政權的共識，遂無力爭回組閣權。
民進黨的少數政府因泛藍陣營的不積極捍衛權力而存續，卻也無力迫立法院通過其所欲的政策，遂只能以收買部份中間立委的方式來運作。此種情形，造成責任政治不清，政治運作陷入僵局。
(3)副總統的角色
2000年總統大選時，陳水扁以呂秀蓮為副總統候選人，並以「兩性共治」為號召。選後，呂秀蓮以正副總統皆由人民選出，主張副總統也有決策實權，致引起許多爭議。

要釐清此爭議，須先說明國家元首和行政首長角色的不同。國家元首代表國家，行使發布法令與榮典權，但這些權力皆需行政首長的副署方為有效。行政首長則掌控行政權，為所有行政行為的最高負責人。因此，當國家元首缺位時，縱無人立即接任其職位亦沒關係(但當然不能空缺太久，否則仍會影響國家的運作)。然因行政行為隨時都在發生，一旦行政首長缺位而無人立即接任其職時，將無人為行政行為負責。
基於上述原則，國家元首與行政首長合一的總統制，皆設有副總統一職，以備一旦總統不能視事時，副總統可以立即接任其職，為行政行為負責。而在內閣制及雙首長制中，總統原則上是虛位的國家元首，並不兼有行政首長的身份，故無設副總統之必要。
在總統制中，總統、副總統的選舉方式各國有所不同。美國行憲初期，由州議會選出選舉人，再由選舉人聚會選出總統，而在選舉人團會議中德票次高者為副總統。換言之，總統、副總統是總統選舉中的相互競爭者。但因這樣易引發政府內部的政爭，所以後來改成總統、副總統搭檔競選，目前各總統制國家也多採此方式。
副總統的作用，在總統不能視事時繼任其職，故並無憲法規定的職權。美國副總統兼任參議院議長則是例外，但因此破壞權力分立原則，所以副總統平時不出席參議院主持會議，而由參議院多數黨領袖以代理議長身份主持會議，副總統只有在表決可否票數相同時，才出席投票。故美國第一任副總統亞當斯(John Adams)曾感嘆稱︰副總統一職是人類所發明最重要卻也最無用的職務。
副總統並無憲法授予的職權，但只要總統願意，是可以指派副總統分擔其職務工作。不過，在此情況下，副總統仍不能代行總統的發布法令權，且副總統的權力不能超越憲法對總統的授權。
既內閣制無設副總統之必要，則何以我國憲法要設副總統一職？我國自民初以來多採總統制，人們習慣國家有副總統，可做政治上折衝之用。而目前我國的副總統一職則是因襲舊制，憲法亦未賦予副總統任何實權。因此，呂秀蓮所謂副總統有實權之說，根本是錯的。