國會研究授課大綱第一講

第一講
緒論：為何要研究國會？


人類何時有政府組織的出現，已不可考，但民主政治的開始，必以民選議會的出現為濫觴。直至今日，雖然行政權與司法權的發達削弱了議會的功能，但由於議會具有直接代表民意的功能與立法、審議預算的職權，因此其仍為民主政治的中心。

近年來，國內有部分學者主張行政權或總統才是民主政治的中心。這種論點，顯然是對民主政治發展史與憲政制度理論理解不夠清楚，而又摻雜了對國內政治實態的認知。關於民主政治發展始中議會的角色，將在第二講中加以討論。至於憲政制度理論，當代民主政治受立憲主義(constitutionalism)影響，以法治(rule of law)為國家權力運作的基本原則，要求依法行政 。因此，國會必然是代議民主政治的中心；而代議民主中的統治多數，應是指以國會為中心而能決定法律的立法多數。在不同的憲政體制下，此立法多數的組成成分亦有不同：在內閣制中，國會由人民選出，擁有行政實權的行政首長（內閣總理）雖由國家元首（總統或君主）來任命，但國會擁有立法權、預算審議權與倒閣權，在依法行政原則下，內閣若無法得到國會多數的信任支持，不僅無法推動政務，且隨時有被倒閣而下野的可能。所以，雖然內閣制國家的憲法多未明文規定國家元首任命內閣總理時需經國會的同意，但在實際運作上，內閣總理的人選卻一定要能得到國會多數的同意，甚至是直接由國會多數黨的黨魁出任總理。因此，在內閣制裡，所謂的立法多數應是指國會多數與其支持的內閣。而在採權力分立互相制衡為組織原則的總統制中，國會與總統都由人民選出，國會擁有立法權、預算審議權與提案權，總統則因兼任行政首長而掌控行政實權。依照依法行政原則，總統行政權力的行使必然要受到國會決議的制約。而在互相制衡的組織原則下，總統對於國會的決議有否決權；相對地，國會對於總統的否決也有反否決的權力。因此，總統制中法律的形成，必然要得到國會多數與總統的支持（或至少不反對）。故總統制的立法多數，由總統與國會多數共同組成。雙首長制則比較複雜，其總統不像內閣制國家的國家元首是完全虛位沒有實權的，也不像總統制中的總統兼任行政首長而掌控行政實權，雙首長制中的總統擁有的憲法權力，是種被動阻擾性的權力。而雖然依照憲法規定總統任命行政首長（內閣總理）時無須經過國會同意，但因國會擁有立法權、預算審議權與倒閣權，因此就像內閣制一樣，內閣若無法得到國會多數的信任支持，不僅無法推動政務，且隨時有被倒閣而下野的可能。所以，雖然憲法規定總統任命總理時毋需經國會的同意，但在實際運作上，內閣總理的人選卻一定要能得到國會多數的同意，甚至是直接由國會多數黨的黨魁出任。於是，雙首長制的立法多數有兩種組合，當總統所屬政黨為國會多數黨時，總統可以任命其同黨黨人擔任總理，經由政黨內部運作，總統可以實際掌控行政實權，此時的立法多數係由總統總理與國會多數共同組成。若是總統所屬政黨非國會多數黨，則為求憲政運作順暢，總統必須任命國會多數所屬意者出任總理，此時總理因有國會多數的支持而能擁有行政實權，總統則只能保有其憲法上擁有的被動阻擾性的權力，與總理形成「左右共治」，這時的立法多數，則是由總理與國會多數組成。換言之，無論是哪一種憲政體制，代議民主中的多數統治，都可以說是國會多數的統治。

國會是民主政治的中心，行政權若不依前述的組織原則形成由國會多數支持的多數政府，政治運作將陷於衝突不安中。法國第三共和、第四共和與德國威瑪共和，因多黨林立而經常呈現少數政府狀態，致使閣潮頻仍政治動盪，即是顯例。以法國第三共和為例，在一八七０年到一九三四年共六十四年間，法國第三共和共出現八十八屆內閣，內閣平均壽命九個月，其中只有十八個內閣能在位一年以上，但在位最久者也不過二年十一個月又十一日 。同樣地，一九一九年到一九三三年的德國威瑪共和，前後有超過二十屆的內閣，平均存在壽命只有八個月，其中在位最短的只有七個星期，在位最長者也不過二年二個月 。而正是這種政治不安的環境，導致西特勒的崛起 。縱然是總統制國家，若總統得不到國會多數的支持，政治運作也將陷入僵局，這是何以除美國外，其他總統制國家的政治會趨於不安的原因。而美國之能例外，與其柔性政黨政治與國會議員以選區利益而非政黨利益為重的特殊環境有關。由於柔性政黨政治下幾無黨紀可言，總統乃可用行政資源爭取注重選區利益的國會議員的支持，形成實質的多數政府。惟若政黨政治趨向剛性化，行政與立法之間就可能出現對立的危機。一九九五年、一九九六年時，眾議院多數黨共和黨在議長金瑞契的領導下，出現史無前例的剛性化，與民主黨柯林頓總統強烈對峙，發生有名的「預算戰爭」，造成聯邦政府短暫停擺，即是顯例 。職是之故，民主政治運作要能順暢，就必須有伊能得到國會多數支持的多數政府。

但是，為何在台灣會有許多人認為行政權才是民主政治的中心呢？其原因可能有下：

1，威權政治的遺緒
經過數十年的威權統治，人民習慣身為威權強人的總統擁有實權之政治狀況，並因而有總統為政權中心的錯覺。

　　2，民進黨推動總統直選過程中，將能否直選總統與國家主權是否獨立畫上等號，因而讓人民有總統代表國民公意之想像。既然由人民直選出的總統代表國民公意，相對於並非由人民選出的行政院院長，對憲政體制並無深刻認知的人民便認為直選的總統理應擁有實權。

3，民進黨人的權力慾望(選舉政治的影響)
在台灣的選舉政治中，候選人參選的目的是為了獲取權力，輔選幹部之投入輔選，除了實踐政治理念外，也是求在所支持的候選人當選後能獲得實際的利益。所以，陳水扁投入選戰初期並不被看好時，民進黨陣營真正投入輔選者並不多；興票案發生後，陳水扁聲勢扶搖直上，投入輔選者也急速增加。雖然陳水扁在選前曾聲稱，縱然民進黨贏得總統選舉，但因非國會多數，所以還不能取得政權。惟一旦真正贏得選舉，基於人性自利的法則，陳水扁與其輔選幹部怎肯輕易放棄權力。

4，國民黨對自身權利認知的不足
二０００年總統大選結束後，國民黨立即陷入內亂中。在自顧不暇下，根本無法去主張國民黨雖然輸了總統選舉，但因仍為國會多數黨，應該仍主導行政權的形成。而民進黨提出「全民政府」的口號，推出國民黨人唐飛組閣，也讓國民黨在不欲得罪唐飛的情況下，認同唐飛以個人身分組閣。唐飛下台後，國民黨本應以其國會多數黨的身分主張擁有組閣權，國民黨卻輕易放棄權利。事實上，在多次行政立法的衝突時，只要國會多數的國民黨(或本屆的國親兩黨)發動倒閣，就可確立以國會為中心的民主政治常態；但國民黨(或本屆的國親兩黨)因懼怕倒閣後陳水扁必然解散國會重新大選，甘願放棄經由倒閣而掌控政權的權利。

雖然國人有總統才是民主政治運作的中心之錯覺，惟若不能回到以國會為民主政治的中心之思維上，現今台灣的政治困境根本是無解。且在在學術研究的立場上，我們該探討的是「應然」是什麼，再據之以比較「實然」，而非視「實然」必然為真。

【思考問題】
關於公民投票，是否可不經由國會同意？又憲法規定人民有創制複決之權利，是否人民即可毋需經過立法而行使該權利？

【參考與課後閱讀書籍】
有關社會分歧與政黨政治之關係，參見：莫里斯．迪韋爾熱著，雷競璇譯，政黨概論，香港：青文，一九九一年，第一章、第四章。(此書為研究政黨與選舉者必看)
關於雙首長制的運作，參見：阿爾當等著，陳瑞樺譯，法國為何出現左右共治，台北：貓頭鷹，二００一年。(淡江圖書館有此書)