國會研究授課大綱第二講

第二講 議會制度的出現及其演變(簡要版)

政府，是人類社會的必要之惡。既然政府的存在必不可免，則如何保證政府權力的行使受到控制，以使政府權力的行使不致摧毀政府權力有意促進的價值，就成為建構政府體制時必須優先加以考量的問題。權力必須加以制約，但如何制約權力，學者們有兩種不同的思考脈絡：一是以權力制約權力，也就是憲政理論，最重要的是洛克和孟德斯鳩的理論；二是以社會制約權力，即扥克維爾( Alexis de Tocqueville,1805-1859)揭樊，而由道爾( Robert A. Dahl )發揚光大的多元民主理論﹝顧昕，1995:177﹞。

西方的憲政理論，是分權學說、代議政府理論、混合政體觀點、均衡政府觀念、制衡理論等多種政府理論的複合體。於此，吾人僅以分權學說為中心，簡略地考察憲政理論。而對於分權學說，吾人可以將「純粹的」分權學說表達如下：

「為了建立與維護政治自由，首要關鍵是將政府劃分為立法、行政和司法三個部門或三部份，三個部門中的每個部門都有相應的、確定的政府職能，即立法、行政和司法的職能。政府的每一個部門都要限於行使自己的職能，不允許侵蝕其它部門的職能。而且，組成這三個政府機構的人員一定要保持分離和不同，不允許任何個人同時是一個部門以上的成員。如此一來，每個部門將對其它部門都是個制約，沒有任何一群人將能控制整個國家機器」。

基於前述定義，吾人可進一步討論分權學說的要素。

分權學說的第一個要素，是主張將政府機構區分為立法機關、行政機關和司法機關。事實上，最早的分權學說的基礎是將政府劃分為兩部份，但自十八世紀以來，三重劃分的型態已被普遍認為是憲政政府的基本必需品。在十八世紀的英國，政府體系內的平衡和均衡，取決於國王、貴族院和平民院這三者中的任兩者是否有能力防止第三者超越其恰當的權力界限，此觀點為政府機構是奇數的而非偶數的思想提供一個基礎；然今日看來，此論證的正當性已然消失。而且，事實上人們也難以將現代政府體系的多重機構強置於三個範疇內。儘管如此，這種劃分確實反映自由民主理論中某些重要且持續的要素。政府體系中三個分立的部門，部份地反映勞動分工和專業化需求，也部份地反映了以下的要求：即不同的價值應體現在不同機構的程序中，體現在代表不同利益的分立的部門中。許多學者認為，只要建立一些分立的機構，那即使沒有分權學說的其他要素，也仍可以對一個控制了政府的群體的能力有所限制。即使這些機構的人員重疊，也還是會造成政府內部利益的分殊，因不同的程序會引出不同的價值和不同的約束。「機構利益」的出現、職業精神的發展、同事和傳統影響，都將提供內部制約的可能性。即使共享職能的分立機構﹝如國會的兩院﹞，也由於他們由不同的人組成，也可能成為社區中不同群體的代表，因此這些機構可為相互制約提供基礎。

分權學說的第二個要素，是認為政府有行政、立法及司法三種具體的職能，而無論這些職能是由一個人或一個群體來執行，也無論這些職能是分割給政府的兩個或更多的機構。每個職能，都必須單獨地委託給適當的政府部門。

分權學說的第三個要素，認為政府的三個部門應由分離和不同的人組成，且成員的身分沒有重疊。這個要素，使分權理論家與接受上述二個要素但本身非分權提倡者的人之間，有了明確的區分，而成為分權學說最鮮明的特徵。

分權學說的第四個要素，是認為如遵循前述機構分立、職能不同、人員分離的原則，則政府每個部門都將可制約其它部門，每個部門也都將無法對其它部門行使不當的控制或影響。必須注意的是，此要素與吾人熟知的制衡﹝Check and Balan﹞並不相同。

在簡略探討權力分立的要素後，吾人進一步對純粹的分權學說的發展、實踐與困難做一檢討。

分權學說源於古代世界，經過中古世紀許多學者的承襲，成為英國憲政思想的基礎。但一直到十七世紀的英國，分權學說才以一種明確表達的、融貫的政府理論的面貌出現。在英國內亂的動盪中，當時以國王、貴族、平民三者為基礎的混和政體理論已不符需求，分權理論遂應運而生，成為混和政體理論的對手，同時其經過發展，衍變成十八世紀的均衡憲政理論。在美國及一七九一年的法國憲法中，分權學說成為反對君主權力與貴族特權的有力工具而得到實踐；但在實踐的同時，分權學說也暴露出其缺點。

首先，分權學說之所以能躍居憲政理論的主角，主要是因為有中產階級的熱情支持，但一旦他們因選舉權的擴大而取得完全的政治權力，他們對分權學說的支持熱情就急速消退。他們並不全面否定分權學說，卻也不打算接受分權學說中那些有礙於其政治權力的要素。職是，在第一波民主化浪潮﹝一八二八年到一九二八年﹞中，以英國為首的歐洲國家，選擇了建立議會內閣政府，而非與權力分立一體兩面的總統制政府。

再者，權力分立理論家強調權力分割、以憲法或自然法限制政府權力的重要性。但盧梭將主權無限制的思想與人民相連結，而非與君主或貴族相連結，這就阻斷了絕對權力與專制政府之間的關係，使絕對權力成為實踐與保障民主的工具。在邊泌﹝Jeremy Bentham，1748-1832﹞和奧斯丁手中，絕對權力不再是專制統治的工具，而反成為重建以增進個人自由為目的之政府的工具﹝Vile，1967:5﹞。

其次，十九世紀普魯士的官僚制度，英國建立的非政治性文官制度，在美國對政黨分職制的不滿，及韋伯﹝Max Weber﹞官僚制理論的提出，都導致對「執行」職能的重新評價。因此，英國與法國的議會制政府理論與美國的「進步運動」，都要求在立法部門和行政部門之間建立和諧的關係，此要求則伴隨著一種新的「分權」：政府的政治性部門與官僚制度之間的分權。

復次，政黨體制的出現與發展，使得權力分立體制想要達成的目的變得遙不可及。雖然許多憲政學者認為，透過憲法對不同部門人員行使職權的保障，與不同部門的不同程序產生的不同機構利益，將能達到制衡的目的；但剛性政黨體制的出現，確實使政黨具有統一指揮其分屬不同政府部門的黨員的能力。另一方面，權力分立一直被故意表達為一種沒有階級偏見的政治理論，但當以階級、意識型態為基礎的剛性政黨出現後，一旦對立的政黨分據不同的政府部門，政黨間激烈的對抗所導致的不同政府部門間的激烈對抗，將使政府機能陷於停頓。

回顧西方憲政思想史，近代憲政思想可說是自由主義的產物，權力分立之目的，在於藉由限制政府權力以保障個人自由。但雖然至今為止，分權學說仍是憲政理論的主要核心，然經過十九世紀社會環境變遷的衝擊，在進入二十世紀後，其弱點卻已經暴露無遺。使得憲政理論仍能持續擁有活力的，其實是以社會制約權力的路徑。

以社會制約權力路徑的核心概念是公民社會﹝Civil Society﹞，而要探討此概念，就須由托克維爾《民主在美國》( Democracy in America )著手。在該書中，托克維爾指出美國之所以沒有發生多數暴政或社會專制，能夠處於一個既自由又平等的狀態，並不是美國採取了三權分立的憲政體制，而是美國社會中存在著各式各樣形形色色的獨立的、自主的團體，其對政治權力形成制衡。換言之，要防止政府濫權專制，最重要的是要有一個獨立於國家之外的公民社會。

托克維爾這種強調「國家/社會」二元分立、以社會制衡權力的想法，對道爾影響甚大。當代憲政辯論的核心議題，是立憲主義與民主政治的矛盾。簡言之，民主政治以多數統治(majority Rule)為核心機制；立憲主義則認為，民主政治的多數統治，可能會產生多數侵害少數者權利 (Minority Rights )的情況，為了保障少數者權利，就必須對多數統治做限制，其方法則有下列各端：制定成文憲法、採權力分立制的憲政設計、聯邦制度、設立司法審查制度、於憲法中制定一永不可更易的先定約束。基本上，立憲主義走的是以權力對抗權力的路徑，對多數統治抱持懷疑不信的態度。問題在民主政治已經成為普世價值，立憲主義者既然無法像他們兩百年前的前輩一樣否定民主政治的價值，就只能強調立憲主義具有保障民主政治、使之不致淪為多數暴政而侵害少數者權利的功能，這也就是當代許多立憲主義者稱頌的防衛性民主機制。但這種以反民主、反多數來保障民主政治的思維，不僅在邏輯上是矛盾的，政治運作實態的經驗亦無法予以支持。問題是多數統治可能會發生多數暴政的疑慮，確實存在。民主政治的支持者若無法去除此種疑慮，民主政治與立憲主義的對立就永遠存在。身為民主政治價值的捍衛者，道爾的貢獻，就在於提出真正的民主政治的多數統治事實上是多重少數形成的統治 ( Minorities Rule)之概念，去除了民主政治的多數統治可能會發生多數暴政的疑慮。而道爾理論的基礎，即來自托克維爾。

　　基本上，道爾的民主理論是精英民主理論的一種。在熊彼得 ( Joseph A. Schumpeter )的精英民主理論中，權力的中心只有一個，精英組成相互競爭的團隊(政黨)來競逐權力。和熊彼得一樣，道爾也認為一般的公民對政治過程鮮少直接的影響。但和熊彼得不同的，道爾認為權力的中心是多元的，例如經濟權力即是這多元權力中的一個，且單以政治上而言，憲政體制的設計也會使政治權力的中心多元化；而且社會中的各式各樣獨立的、自主的利益團體，會循各種途徑爭取實現其價值。由於社會價值的多元分歧，致使社會不會出現一個佔絕對優勢的單一價值利益團體，每個利益團體相對於整個社會，都是少數，但由於每個利益團體都掌控了他們有興趣的議題的相關資訊，他們會在該議題上擁有最大的影響力，因此在該議題的決策上，積極的少數可以相當程度地決定政策的內容，形成少數統治的現象。而同時他們要實現其價值，就必須與其他利益團體結盟以形成多數，而由於這個多數結盟裡事實上是由許多小利益團體形成的，在整體民主政治的運作上，所謂的多數統治，其實是多重少數統治形成的多數統治。職是之故，只要少數能積極地爭取其權益，他們的價值就可能實現也就不會出現多數侵害少數者權利的現象。道爾的理論，以一個多元的社會為民主政治的保障，而要有這種多元社會，除了社會與經濟的條件外，道爾更指出必須要有八項制度：（一）結社與參加社團的自由；（二）表意自由；（三）投票權；（四）公民有被選任為公職的權利；（五）政治領袖有相互競爭以爭取人民支持的權利；（六）不同的消息來源；（七）自由公平的選擧；（八）使政府的政策取決於投票與其它表達人民喜好的方式之制度。

　　托克維爾與道爾這種以社會制衡權力的思維，與以權力對抗權力思維的結合，就是美國當代的憲政民主 ( Constitutional Democracy )體制。美國制定三權分立憲法的主要原因，在抑制多數人民與以民主為主要運作要素的立法權，因此學者稱美國制憲時的體制為憲政共和 ( Constitutional Republic )體制，是與民主政治相對立的；但是隨著民主政治的開展，美國的憲政體制也質變為憲政民主體制，在這種以多元社會為基礎的體制中，多元的利益團體在不同的場域中競爭，權力分立的體制不但不再是妨礙民主的體制，反而製造更多利益團體競爭的場域。