對「政黨輪替」的再思考

註：這篇文章是2003年年底應朋友之邀為他的刊物寫的短文，當時我以「迎向諸神的黃昏」的總篇名寫了一系列類似的文章，其目的在釐清許多民主的基本概念。而今匆匆數年又過，台灣的民主政治仍無寸進，不能不令人感慨。

隨著總統大選的日漸接近，泛藍陣營要求「二次政黨輪替」的呼聲也
日益高漲，似乎只要「二次政黨輪替」，當前所有的政、經社會困境
都可迎刃而解。而面對泛藍陣營的這個訴求，日前陳總統表示「一次
政黨輪替」都尚未完成，何來「二次政黨輪替」？雙方顯然對所謂的
「政黨輪替」認知有極大的差距。由於「二次政黨輪替」已經成為泛
藍陣營的主要政治訴求，它在大選中必然成為攻防的焦點，厘清「政
黨輪替」的意義，就有其必要。

「政黨輪替」對民主政治的重要性，在當代政治學研究中早有確論。
其中著名的，是比較政治大師抗廷頓（Samuel P. Huntington）在
《第三波：二十世紀末的民主化浪潮》（The Third Wave：
Democratization in the Last Twentieth Century）一書中的經驗
性研究。抗廷頓指出，檢驗一個國家民主鞏固與否的重要指標是兩次
執政權輪替（two-turnover）。蓋只有在兩個相互競爭的主要政黨都能
在輸掉選舉後把政權和平地轉移給對方，才能確立民主的政治文化，
使政治精英和民眾都接受以選舉而非革命的方式讓做不好的統治者下
臺之民主體制，如此，民主才能鞏固。

政黨輪替是民主鞏固的要件，也是責任政治得以貫徹的結果。但所謂
的政黨輪替，究竟是以總統選舉或國會選舉為標的，卻需做進一步的
澄清。

由於第三波民主化國家多脫胎於總統是威權強人的威權體制。人民早
已習慣擁有一個強而有力的總統，因此，許多人習於以總統選舉的結
果來檢視是否發生政黨輪替。不過，就民主政治的原理與運作實態而
言，所謂的執政黨的輪替，應是指國會多數黨的輪替才有意義。

在內閣制國家，總統是超然於政黨與政治實際運作外的虛位國家元
首，並無任何實權。擁有行政實權的是得到國會過半數支持的總理與
其所領導的內閣。如果失去國會多數的支持，總理就要下台，或解散
國會重新大選以尋求新的國會多數支持。因此，在內閣制國家中所謂
的政黨輪替，必然是指國會多數黨（且其必然掌控過半數席次）的輪
替。

在總統制的國家，總統雖以兼任行政首長而掌行政大權，但立法權、
預算權及（多數總統制國家）提案權卻是在國會手上。若無國會過半
數的支持，總統的權力運作空間會變得極小。反之，國會過半數的政
黨若無總統的支持，卻仍可左右國家政策。因此，在總統制中，政黨
輪替也必然是要指國會過半數的輪替才有其意義。

至於雙首長制國家，由於立法權、預算權仍是掌握在國會手中，加上
國會又有倒閣權，使得國會多數實際上擁有決定內閣人事及政策的能
力。故總統所屬政黨為國會多數黨時，總統才能透過政黨運作而真
正掌控決策。當總統所屬政黨不能掌控國會過半數席次時，就要實施
「左右共治」，由與總統對立的國會多數黨所支持的總理掌控決策。
此時，總統則只有被動、阻撓性的權力。因此，在雙首長制中所謂的
政黨輪替，也必須是指國會過半數政黨的輪替。

總之，無論採何種憲政體制，所謂的政黨輪替，必須是國會多數的輪
替，而非總統的輪替，才有其民主政治上的意義。而若以國會多數的
輪替作為政黨輪替的定義，則台灣迄今未完成第一次的政黨輪替。蓋
民進黨雖是本屆國會最大黨，其席次卻不足成為掌控過半數席次的立
法多數。這使得民進黨所主張的政策屢屢在國會受挫，肇致政治責任
難以清楚追究。

或謂台灣現今雖是雙首長制，且民進黨並未擁有國會過半數席次，但
總統卻能完全掌控行政權的運作，因而必須以總統選舉的結果作為政
黨輪替的指標。唯台灣現今這種總統得不到國會過半數支持卻能掌控
行政實權的狀態，並非民主政治的常態。且正是這種少數政府的模
式，造成行政與立法的對立，使得政爭不斷，國家陷於空轉。因此，
台灣要走出這三年來的停滯，只有回歸由國會多數決定行政權歸屬的
民主常軌，亦即以國會多數的輪替為政黨輪替的指標。