新聞自由的極限：從衛星電視撤照風波談起

註：這篇文章是當初NCC草案與新聞局吊銷東森S台執照等爭議發生時，有感而發而寫的。後來，這篇文章陸續在數個電子報上發表過，也被幾個在大學教書的朋友拿來當教材。雖然當初促成我寫這篇文章的事件都已經落幕，但我在文章中所討論的問題依舊存在，而我對NCC運作偏差的疑慮卻已經發生。

日前新聞局依據衛星電視審議委員會的決議，不讓東森S台等七家頻道換照，因而引發各界爭議。一方面，支持新聞局作為者認為媒體亦有其社會責任，新聞自由不能當成逃避社會責任的盾牌，台灣的媒體亂象早應加以整頓，此次新聞局將部份頻道撤照，只是依法整頓媒體亂象。另一方面，反對新聞局做法者認為媒體亂象固然是事實，但是其成因是多元的，不能要媒體業者承擔所有責任，而要改善媒體亂象應訴諸市場機制而非公權力，強調新聞自由乃保障民主政治不可少的機制，不容受到絲毫的限制。面對這些爭論，我們這些升斗小民不免要感到迷惑，因為好像雙方說的都有道理……

　　在面對前述爭議時，需要先釐清一個基本的概念：有沒有百分之百絕對不受限制的新聞自由？

　　■百分之百絕對不受限制的新聞自由？

　　當前許多人在討論新聞自由時，都會援引《世界人權宣言》第十九條：「人人有權享受主張和發表意見的自由；此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。」若就該條文的文字來看，極容易得出一個「新聞自由不應受到任何限制」的結論。而從鄭南榕所聲稱的「百分之百言論自由」到陳水扁總統所稱的「百分之百的新聞自由」，這種對於《世界人權宣言》的理解被高唱入雲。但是，這個看法妥適嗎？

　　就政治學的角度言，除了內在精神自由外，所有的自由與權利都要受到限制。人類是一個群居的社會，人與人之間存在著複雜的互動關係，而每個人在行使他的自由與權利時，都不免要對其他人產生影響。因此，除了腦袋裡在想什麼的內在精神自由，因為不會對他人產生影響而不受任何限制外，其他的自由與權利都必然要受到或多或少的限制，新聞自由亦不例外。在此情形下，前述的《世界人權宣言》就容易引起誤解。

　　在一個憲政民主體制中，不可能有百分之百絕對不受限制的新聞自由。問題在於：對新聞自由的限制，是由誰在何種情況下以何種方式進行？對此，由於對國家、人民與媒體三者關係想像的不同，而有不同的理解。

　　■他律的來源：從市場到國家

　　縱然是最極端的新聞自由捍衛者，也從不否認媒體的運作可能發生侵犯個人自由與權利的情況，他們認為要避免此種可能的發生，除依賴媒體工作者的內部自律外，就只能藉由外部的市場機制；倘若發生媒體可能侵害人權的爭議，則由司法訴訟做個案的救濟。換言之，不容許國家公權力對媒體運作做任何形式的事先限制。

　　這種觀點，乃建立在近代國家發展的歷史經驗與古典自由主義的哲學基礎上。在近代之初，西方國家政治舞台上的主軸，是掌控國家大權的專制君主與以議會為基地的新興資產階級之間的鬥爭。到了十八世紀，資產階級雖然逐漸取得勝利，但是對國家權力侵害個人自由的疑懼始終未變。十九世紀英國思想家阿克頓爵士( Lord Acton )的名言「權力導致腐化，絕對的權力絕對地腐化」(Power tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely.)，正是這種對國家權力疑懼的代表。面對龐大的國家巨獸，孤立而渺小的個人是很無力的；為了對抗國家權力使之不能侵害個人自由，就有賴於一強而有力的公民社會。而要形成一個強而有力的公民社會，除了人民積極組成各種利益團體外，是否存在積極活躍的媒體亦是重要關鍵。此乃因媒體可以將經過整合分析後的訊息傳達給人民，不僅使人民可以了解國家在做什麼、國家的行為是否有所不當，亦扮演了串聯與整合個別人民意見的角色。因此，在古典自由主義概念中，新聞自由被認為是一自由社會所不可少的核心機制。其並不否認新聞自由的行使可能會產生侵害個人自由與權利的結果，但認為對個人自由與權利的侵害主要來自國家，而新聞自由的主要作用在對抗國家的權力，所以不容許國家以保障個人自由之名對新聞自由進行任何形式的事先限制。若媒體侵犯了個人權益，則由受害者於事後循司法訴訟途徑請求救濟。除此之外，古典自由主義者崇尚市場機制，強調消費者對於媒體有選擇權，由之自然形成對於媒體的制約，使媒體不至於濫用新聞自由而侵害個人的自由與權利。換言之，古典自由主義者並非認為新聞自由式百分之百不受限制的，但對新聞自由的限制不能由政府為之，而是由市場的機制來對新聞自由加以限制。

　　古典自由主義者認為國家是有侵害人民權益傾向的巨獸，媒體則是人民賴以對抗國家的武器。然而，自十九世紀以降的媒體環境複雜化與媒體財團化的發展趨勢，卻使國家、媒體與人民這三者的關係有了微妙的變化。國家仍是有侵害人民權益傾向的巨獸，可是媒體侵犯個人自由與權利的情況卻也日漸增多。而在電子媒體產生後，其聲音影像的傳播方式使其對於人民的影響力越來越大，其所需的資源之龐大卻也使其越來越難受到消費者所左右。於是，媒體也異化成另一隨時可能侵噬人民權益的怪物。於是，人民所要面對的「必要之惡」不再只有國家，更多了媒體。

　　對生活在當代的人們來說，古典自由主義所描繪的國家與社會關係其實已經發生質變。在十九世紀之前，「統治者 / 被統治者」、「資產階級 / 非資產階級」的劃分，乃一不可跨越的鴻溝，因而國家與人民勢成對立。但十九世紀末民主政治勃興之後，經由定期改選與普選權，人們取得控制國家權力的方法，加上憲政主義諸原則已經被嵌入民主國家憲政體制的根本組織原理中，國家與人民的關係因而有了轉變。正是在這種轉變中，福利國家才可能被接受，作為擁有合法暴力的組織，國家仍有侵害人民自由與權力的傾向，人民也不曾淡忘國家的危險性；但對人們來說，國家這頭巨獸已能用韁繩控馭。相形之下，財團化的媒體(尤其是電子媒體)卻是頭令人無從駕馭的巨獸。傳媒科技的進步，使媒體(尤其是電子媒體)在人們社會化過程中扮演舉足輕重的角色，媒體型塑人們的思想，左右人們的看法，成為社會中真真實實的統治者。而與國家不同的，幾個世紀以來國家的形象一直是旗幟鮮明的惡棍，媒體則被視為人民之友；而在人民猶警惕國家的危險性的當下，人們雖已經逐漸意識到媒體可能已變成一不受控制的絕對權力，但幾個世紀以來媒體的聖潔形象仍殘存於人心，對許多人來說，「媒體必須加以必要的控制」這種想法，根本就是一種道德上的罪惡。他們並非對於當代媒體運作的諸多問題視而不見，只是受古典自由主義遺緒的影響，他們仍認為應由市場的機制來解決，視政府的任何介入為對新聞自由的侵害。問題是，當許多媒體財團的力量已經大到超越一個中小型的國家，當媒體市場已經不再是開放性的競爭狀態，而是呈現寡占或聯合壟斷的狀態時，市場就是失靈的，面對此失靈市場，消費者又怎麼能發揮其力量呢？為了使媒體不致成為脫韁野馬而侵害個人的自由與權利，人民只能回過頭來寄望於國家的力量，這就使當代的國家介入媒體市場有了正當性基礎。

　　須加以說明的是，當代允許一個憲政民主政府介入媒體市場的理論，並非忽視此舉可能造成國家不當限制新聞自由的危險性。國家仍是巨獸，只是人民可以藉定期改選來控馭驅使它，同時媒體也仍扮演監督政府的角色。但在此同時，人民也藉助國家的力量對媒體進行最低程度的必要控制，以防止媒體侵犯個人的自由與權利。職是，國家、人民及媒體三者的關係，由古典自由主義時期的「國家 / 人民及媒體」的二元對立，變成國家、媒體、人民三者既聯合又鬥爭的複雜互動關係。

　　在當代資本主義民主中，除了少數的無政府主義者與古典自由主義者外，國家得基於公益動機而介入媒體市場機制，已經是被普遍接受的論點。但在此同時，國家介入的危險性也是不容輕忽的，所以國家的介入不能是全面性與任意的。換言之，除了國家的介入必須是基於防止妨礙他人的自由與權利、促進公共利益等動機外，國家得以何種組織形式與循何種程序介入、介入的領域與深度，都不能是恣意的。

　　■管制組織的組織形式

　　近代初期，對資產階級自由與權利的侵害，主要來自國王掌控的行政權與司法權，又以行政權為甚。是以對行政權的疑懼防制，一直是近代憲政民主體制發展過程中的一個重要面向。因此，當代憲政民主體制雖認為國家得以對媒體做有限度的管制，但管制組織不能是一般首長制的行政部門，其必須根據國會制定的法律運作，而且並須直接或間接地向國會負責。
　
　　基於前述的組織原理要求，各憲政民主國家的媒體管制組織皆採合議制的委員會，但具體的組織形式則因各國憲政體制與歷史文化的不同而有差異。以採總統制的美國為例，其媒體管制組織聯邦通訊傳播委員會(FCC)設委員五人，由總統提名經參議院同意後任命之。為避免FCC受到總統私人操控，法律規定FCC委員任期為五年（總統任期為四年），具同一政黨黨籍者不得超過三位，而FCC並非向總統負責而是直接向國會負責。由於美國的政黨體系是柔性政黨體系，對FCC委員黨籍的限制意義不大，但美國參議院人事同意聽證制度的公開透明與深入，與此過程通常能引起人民高度關注所可能造成的政治效應，迫使總統在提名FCC委員實不能不謹慎。而FCC直接向國會負責，則使FCC在獨立運作之時，也不至於逸脫民主政治的控制。

　　與美國不同，英國在2003年設立的媒體管制機構通信辦公室(Ofcom)，依法其九名委員中有三至六名由內政大臣(Secretary of State)任命，而其也是向內政大臣而非議會負責。不過，在英國兩黨體系的內閣制中，內閣必須得到議會多數的支持，而內閣則是行政與立法的樞紐。因此，雖然在形式上Ofcom不向議會負責，實質上仍是要間接地受到議會的控制。

　　媒體管制機構必須直接或間接受到國會控制的原因，在於其職掌涉及媒體資源的分配與傳播內容的管制，因而已經是一政治決策機構，是以其所涉及的業務雖有相當程度的專業性，卻必須接受民主政治機制的嚴密控制。在部份國家，為了促使媒體管制機構的決策更能夠反映社會民意，甚至引進審議式民主機制於媒體管制機構的決策過程中。而一旦媒體管制機構成員的產生、運作的過程皆須受到國會的控制，並且所有相關資訊皆是公開透明的，則其成員個人的黨籍倒非那麼重要。反觀我國的國家通信傳播委員會(NCC)法案，將NCC定位為如公平交易委員會一樣的獨立行政委員會，其成員由行政院院長提請總統任命，而全然不受立法院控制。殊不知公平交易委員會所掌業務並不涉及資源分配政策的制定，其成員不經立法院同意亦無大礙，NCC卻全然相反。弔詭的是，在目前有關NCC組織法案的爭議中，泛藍各黨不思由修改行政院草案中NCC成員的產生與運作不受立法院的控制之規定著手，反執著於堅持NCC成員應依政黨比例產生。這樣的思維，不免要令人有文不對題、治絲益棼之嘆了。

　　▓ 媒體管制的界限
　　當代憲政民主國家雖容許特定的媒體機構對媒體進行管制，但媒體管制不能是全面的與任意的，而是須視個別傳媒產業的環境與涉及事項的不同，允許不同程度的介入，依此形成框限媒體管制機構權力的界限，媒體管制機構若踰越此界限，即是侵犯新聞自由。
　　
　　媒體管制界限的形成，與媒體管制的目的密切相關。當代憲政民主國家之所以容許對媒體進行管制，乃因部分傳媒產業進入市場成本高及集中化趨勢，使市場不再是有效的自由競爭市場，當傳媒侵犯個人自由與權利時，消費者就難以市場機制加以反制。是以媒體管制之目的，主要在促成有效的自由競爭市場與保障資訊的多元化。此目的之確立十分重要，蓋許多人以為媒體管制之目的在「整頓媒體亂象」，但何謂媒體的亂象以及媒體市場應有的秩序為何，卻是人言各殊，以「整頓媒體亂象」為管制媒體之目的，無疑是賦予媒體管制機構恣意介入的空白授權。而若媒體管制之目的在於促成有效的市場自由競爭狀態與保障資訊的多元化，媒體管制的權力就是有限的。
　　
　　在確立媒體管制之目的後，可進一步探討個別傳媒產業環境與涉及事項不同而形成的媒體管制界限。在個別傳媒產業環境方面，管制界限形成的依據有二：一是傳媒傳輸內容時是否需使用特定的無線波頻，二是進入市場所需成本高低及先天的市場結構是否容易形成寡佔或壟斷。依此二判準，可將傳媒產業做光譜式排列，光譜的一端是無線電視，其容許媒體管制機構介入的程度為最高，另一端是平面媒體，其容許媒體管制機構介入的程度為最低。
　　
　　以是否使用無線波頻為形成管制界限的依據，乃因無線波頻不僅是公共財亦是稀有財，若不對無線波頻的使用權加以管制，則無線波頻將或遭少數人壟斷，或在有力者得之的情況下造成秩序大亂。我國在解嚴後各式各樣的地下電台紛起，「蓋台」的情況層出不窮，即是顯例。因此，為了避免無線波頻遭少數人壟斷，維持市場秩序的穩定、以及創造更大的公眾利益，各國皆由媒體管制機構分配無線波頻使用權。不過，雖然無線波頻使用權是有時限的這一點乃各國共識，但在制度上各國卻有不同。貫徹多元民主理念的美國，將無線波頻全分配給商業傳媒，以限制個別傳媒佔有市場上限及罰金等手段，防止市場壟斷或寡佔，以及提高資訊的多元化程度。在歐洲各國，則襏出特定無線波頻供公共電視及公共電台使用，以確保資訊的多元化。然此非謂歐洲各國即否認傳媒的自由市場機制，事實上除公共傳媒外的大多數傳媒，仍是循市場自由競爭的機制在運作。
　　
　　媒體管制的目的在促成有效的市場自由競爭與保障資訊的多元化，因此，某些傳媒媒產業雖不使用特定的無線波頻，但因產業的環境使市場不能呈有效的自由競爭狀態時，仍容許媒體管制機構依法介入，有線電視即是一例。在多數國家，有線電視並非人民收看媒體影音資訊的主要途徑，其市場也是高度的自由競爭，是以並無容許媒體管制機構介入的餘地。但在我國，有將近八成的家庭以有線電視為接受影音資訊的唯一途徑，而由於要進入有線電視市場的成本甚至高於無線電台，所以在經過多年的市場兼併後，只餘極少數的大財團能存立於市場中。在此情形下，市場不再是有效的自由競爭狀態，消費者根本無法循市場機制保障其權益。職是，遂有容許媒體管制機構介入管制的必要。例如根據有線電視法規定，對每一有線電視系統業者所佔戶數做上限限制，以及對有線電視收視費調漲的限制，皆是顯例。
　　
　　媒體管制界限的第二個面向，與涉及的事項有關。基本上，為避免媒體管制機構不當介入而侵犯新聞自由，對媒體的管制主要採不涉及新聞報導與評論內容的結構性管制。結構性管制可分為針對傳媒產業的總體結構管制及單一傳媒的內部結構管制。總體結構管制的目的，在促進有效的自由市場競爭，以及促進傳媒提供多元化訊息，前已述及的公共傳媒與限制單一傳媒市場占有率上限，即都是總體管制。至於針對單一傳媒的內部結構管制，目的在維護傳媒工作者的自主性與獨立性，避免因傳媒事業主不當的干預，使傳媒淪為財團或特定政治力的工具。為達此目的，就必須立法保障傳媒員工工會的地位，要求勞資簽訂有助於保障媒體工作者獨立性的契約，以及適度限制事業主的人事權。
　　
　　對媒體之管制主要為結構性管制，非謂即不得對內容做任何限制，惟涉及內容之限制，必須是在避免緊急危難、防止妨礙他人自由、維持社會秩序或增進公共利益等公益動機下，當除介入管制已無其他方法時，才能依法介入，又若有多種管制手段可選擇時，必須採取限制最小之手段。依此，雖然各國學者及實務見解皆認為對傳媒內容之限制越少越好，但仍有一禁止傳媒報導的領域，諸如基於保障個人隱私權，當事人有拒絕受訪的權利，又如當未成年人為犯罪事件的疑犯或被害人時，傳媒不得透露其姓名、容貌或其他足供第三人知曉當事人個人資料的資訊。而對於所提供的資訊內容，傳媒亦有責任確保其真實性。對傳媒提供之資訊是否符合誠信要求，得由媒體管制機構加以監督，因而使管制及於資訊內容。
　　
　　進一步來看，在對傳媒傳播資訊內容的管制上，有些是法律明確禁止(如禁播香菸廣告)，可輕易地判斷傳媒是否違法，有些卻是原則性的要求，有賴專業人士的判斷才能確定傳媒是否違反這些原則。而無論是那一種情況，事實上皆已是對內容的管制。
　　
　　對傳媒內容的原則上要求，主要有新聞報導與評論須加區分、新聞報導的質量均衡要求、禁止模擬新聞、禁止新聞廣告化等。以下分別就這些原則簡略說明之。
　　
　　許多人常謂傳媒應保持中立，但此說法其實是有待修正的。蓋在一個正常的社會中，每個人的價值觀、意識形態及世界觀都不同，因而每個人對世間諸事萬物都有其特定的看法。在此情形下，根本不可能有所謂絕對的客觀中立。傳媒工作人員也是人，必然也是以自己的立場去理解事物，這就使傳媒必然有其立場，是以要求傳媒保持絕對的客觀中立，不僅是緣木求魚，更是自欺欺人。然而，傳媒之所以享有新聞自由的保障，乃因其能把許多事物的較完整資訊傳達給人民，使人民除街談巷議所得到的不完整資訊外，有據以對事物做較完整判斷的資訊，而傳媒此種功能必然不受當權者所喜，故就要以新聞自由來保障傳媒。但如果傳媒所傳達的資訊其實只是傳媒工作人員的看法，則與街談巷議有何差異？於是，針對傳媒傳播的資訊，遂有新聞報導與評論應予分開之要求，前者目的在傳達對事物的較完整資訊，傳媒應遵守質量均衡原則，以達到相對上的中立，後者則是代表傳媒自身對事物的看法，無須受質量均衡原則約束，卻仍必須受前已述及的隱私權保障、誠信原則等的限制。因此，傳媒是可以有其立場的，只是此立場應表現在評論上。而我們從傳媒的評論中，就可看出其立場。例如在2004年美國總統大選中，紐約時報、華盛頓郵報等傳媒即在社論及專欄評論中，旗幟鮮明地支持民主黨候選人凱瑞，對共和黨候選人小布希加以無情的批判。惟因這些傳媒謹守新聞報導與評論分開之原則，所以並未遭致違反傳媒倫理之批判。
　　
　　新聞報導的質量均衡原則，乃要求傳媒在報導涉及兩造爭議的事件時，應給予兩造質量均等的發言權利。不過，在實際運作上，無論是平面媒體或電子媒體，限於篇幅與時間有限，都不可能無限制地讓兩造暢所欲言，而必須由傳媒工作人員加以刪節，遂不免要或多或少地受傳媒工作人員個人看法所影響。在此情形下，就必須由外部的媒體管制機構來監督。
　　
　　誠信原則是另一新聞報導須遵守的原則，基於此原則，不僅傳媒對其所傳達的資訊有查證的義務，亦不得有模擬新聞及新聞廣告化的情形。新聞報導與戲劇不同，所以人民在觀看新聞報導時，係預設了其所報導的必然為真實事件之意識，一旦有模擬新聞甚至是假造新聞之情形，就無疑是欺騙觀看新聞者。而也是基於類似的理由，亦不能有新聞廣告化的情形。
　　
　　▓ 管制手段的要求
　　
一旦傳媒踰越或違反前述諸種原則時，媒體管制機構即可介入管制。但如前已言及的，媒體管制不能是恣意的。在管制的手段上，媒體管制機構必須受到下列諸項原則的約束：
　　
　　首先，媒體管制機構雖非一般的行政機關，卻仍必須受到法治（即依法行政）原則的約束。因此，媒體管制機關行使管制權時，必須有法律明白授權，且其程序亦必須受行政程序法的規範，在程序上須是公開、透明的。
　　
　　再者，媒體管制機構必須受比例原則的約束。比例原則要求目的與手段間應有一合理比例，德國公法學者曾以「勿用大砲打小鳥」來形容比例原則，即若你覺得樹上的小鳥很吵而想趕走它們，要達成此目的可用的手段有很多種，但你若用大砲轟擊樹上的小鳥，雖可達成趕走小鳥的目的，卻也會把樹給毀了。所以，目的不能使手段正當化，在有一種以上的手段可達成所欲目的時，必須選擇限制最小之手段。這是何以各國於重新審核無線波頻使用權時，對於運作不善而有違法或違犯媒體倫理之傳媒，寧施以重罰而不會撤銷其無線波頻使用權的原因。
　　
　　▓ 台灣的問題
　　
此次衛星電視撤照所引起的爭議既多且複雜，在根本理念的層面上，主要爭議點在於能否對新聞自由設限，以及非市場的力量(國家或媒體管制機構)應否成為傳媒他律的來源？在制度層面上，新聞局及衛星電視審議委員會是否適合擔任媒體管制機構的角色？在管制的界限上，媒體管制能否及於不使用無線波頻的衛星電視及節目供應商？在管制的手段上，爭議點在於應否使用最嚴厲的撤照？新聞局及衛星電視審議委員會的決策過程是否合於依法行政原則？其決策過程是否公開透明？
　　
　　就理念層次言，前已述及，除內在精神自由外，任何自由與權利都須受到限制，而以傳媒的雙面性格，由代表公眾的媒體管制機構依法對傳媒做必要的管制，已成為各憲政民主國家的共識。然何以在我國此會成為爭論？筆者以為，此應與行政部門長期以各種手段控管傳媒有關。由於行政部門長期地以傳媒為政府之工具(所謂的置入性行銷即是顯例)，致使傳媒工作者與自由主義學者對任何非市場力量皆深有疑懼。此種疑懼並非全然無據，只是若因此而忽視傳媒亦可能變身為吞噬人權的怪獸，就不免顧此失彼了。
　　
　　然而，就制度層面言，目前由新聞局擔任媒體管制機構的法制，確實有使新聞局「球員兼裁判」之弊。縱然不承認「第四權理論」者，亦不能否認傳媒確實具有監督政府之功能。而現今我國的法制卻是理應為被監督者的新聞局，擁有控制監督者(傳媒)的權力，加上長期以來新聞局恣意管控傳媒的不良記錄，難怪要令人對其懷疑不信。但是，筆者也必須指出，縱然未來成立NCC，依目前NCC草案中其成員產生方式及不向立法院負責的規定，NCC是有可能成為行政部門的白手套或另一不受控馭的怪獸。
　　
　　進而言之，縱然未來NCC的組織能完全仿照美國的FCC，亦仍不足以擔保其運作就不會出問題。雖然在理論上，NCC乃代表公眾，但在事實上其仍只是少數專家學者所組成的委員會，其決策思維只反映這少數專家的思維，卻不能反映社會中各個群體的利益。因此，有必要在NCC決策過程中加入公民審議，讓各種利益團體都能表達其看法，且整個決策過程必須是公開的與透明的。
　　
　　在管制界限上，媒體管制能否及於衛星電視，乃一相當複雜的問題。衛星電視業者是有線電視最主要的節目供應者，純就理論言，有線電視系統業者必須提供令消費者滿意的節目，否則消費者就可能改接其他系統；而衛星電視業者又必須製作能滿足消費者需求的節目，以讓有線電視業者願將其放入頻道選單中，如此才有爭取廣告的可能。職是，消費者的需求就可左右衛星電視節目的內容。不過，基於下述理由，這個市場機制事實上是失靈的。
　　
　　首先，雖然因有線電視不使用無線波頻，理論上市場中可同時存在著無數家有線電視系統，彼此相互競爭而成一有效的自由競爭市場。但有線電視系統市場的進入成本並不低，經過多年兼併後，除極少數的獨立系統外，國內八成的有線電視系統市場由五大系統瓜分，分別是東森(約130萬戶)、和信(約100萬戶)、太平洋聯網(約60 萬戶)、卡萊爾(約50萬至60萬戶)、台基網(約50萬戶)、其中東森及和信兩大財團就分佔近三分之ㄧ的市場。若進一步就有線電視系統的47個分區來看，其中有30個分區目前只存在一家系統。換言之，目前的有線電視系統市場不僅不是有效的自由競爭市場，且根本就是獨佔或寡佔的市場。因此，在消費者與有線電視系統業者的關係上，消費者處於絕對的弱勢，消費者對於業者所提供的頻道節目毫無選擇餘地一事即是顯例。
　　
　　有線電視系統業者本身並不製作節目，其節目由衛星電視業者及頻道代理商提供。在理論上，市場上可同時存在著數以千計的衛星電視及頻道代理商，由於技術的限制(550MHz的電纜線最多能傳送78個頻道，750MHz的電纜線最多傳送116個頻道)，有線電視能傳送的頻道是有限的，因此衛星電視業者及頻道代理商必須相互競爭提供能令消費者滿意的節目，以求有線電視系統業者能將他們提供的節目放進播送的頻道中，而如此他們將能得到播映權利金及廣告收入。換言之，經由「消費者—— 有線電視——衛星電視及頻道代理商」之間的市場機制，消費者將可制約、左右頻道的內容。
　　
　　然而，如前所述，在目前的有線電視產業環境中，消費者根本處於絕對的弱勢，而「有線電視——衛星電視及頻道代理商」這一環節中，市場也是失靈的。蓋東森及和信兩大財團也同時投入衛星電視與頻道代理商事業中，東森與和信運用其在有線電視系統的優勢，將其旗下的衛星電視及頻道代理商提供的節目放入播放的頻道中。目前隸屬東森的頻道代理商勝騏擁有21 個頻道，和信旗下的和威則有12個頻道，而這兩大財團又以轉投資的方式，分別擁有另一代理18個頻道的木喬公司的25%股份。換言之，在有效收視的78個頻道中，有2/3是由兩大財團佔有。雖然自2005年元旦起，新聞局依其發布的行政命令《有線電視頻道規劃與管理規則》，逼有線電視將各類型節目頻道加以規劃管制，卻仍不足以抑制財團掌控頻道的情況。
　　
　　在兩個環節的市場機制皆失靈的情況下，管制機構的介入誠有其必要。然撤銷衛星電視執照的手段是否能達成恢復有效的自由競爭市場狀態，卻不無可疑之處。蓋此舉無法切斷財團在有線電視系統與節目供應商之間的連結，不能改變三大頻道代理商的優勢。在此情形下，媒體管制機構該做的不是撤銷衛星電視執照，而是建構一能迫使節目製作者提高其節目素質的機制，即第二套甚至是第三套收視率指標的採用，以及禁止有線電視以全無或全有的節目選單，保障劣質節目的生存。衛星電視的收入來自播放權利金及廣告，尤其後者更為重要。而廣告主之所以願意投注廣告費於某節目上，乃因認為此將促進其產品的銷路。爲使資源做最有效的利用，廣告主會參照收視率來決定其廣告托播對象。但現今國內所使用的收視率指標只有尼爾森公司的收視率指標，該指標並無法顯示出是那些群體在收看某節目，這使得廣告主事實上是以近似亂槍打鳥的方式在決定託播對象。同時，在收視率高低與廣告收入密切相關的情形下，節目製作者就易採各種偏鋒手段以提高其收視率。但若再增設其他類型的收視率指標，使廣告主可精確地及有效率地決定其托播對象，則純只是在尼爾森收視率指標中獲得高收視率的節目，將不一定能獲得最高的廣告收入。而一個無法得到足夠廣告支持的頻道，將不得不退出市場。而建構消費者在購買節目上的多樣選擇權利，將使財團無法以只提供消費者一全然沒有選擇的龐大節目清單，來掩護其所代理的部分劣質節目。
　　
　　最後，復就管制手段言，新聞局撤銷東森S台等衛星電視的理由，係這些衛星電視昔往的節目遭罰記錄甚多以及財務不健全。然而，除撤照外是否全無其他限制較小而能達成目的之手段？事實上，若節目內容確有嚴重違犯新聞倫理處，施以高額罰金即有迫節目製作者改善之效。因而新聞局的決定，顯有違反比例原則之虞。而以財務不健全及放映影片重覆率過高之由撤銷龍祥電影台的執照，更已明顯踰越法律授權。至於新聞局姚局長聲稱，原準備撤銷的是東森新聞台執照，但因考慮到員工權益及影響而改為撤銷東森S台執照，則更令人匪夷所思。蓋難道東森S台員工的權益就無須受到重視？正因在管制手段上實在有太多令人不解及爭議之處，所以決策程序的公開就格外重要。然就此點言，新聞局的作法，實不能不令人搖頭嘆息。